我国现行民事再审监督制度的缺陷与完善(二)

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从申诉与申请再审的关系来看，申诉是宪法规定的公民的基本民主权利之一，是申请再审制度的立法依据。申请再审则是申诉权在民事诉讼中的具体化，申请再审权是实现申诉权的手段。申诉和申请再审之间有如上联系，但在性质、作用等方面各不相同。主要体现在:首先，二者的性质不同。申诉是宪法赋予公民的一项民主权利，是公民、法人和其他组织对国家机关的处理决定不服，向有关机关陈述理由并要求纠正的权利;而当事人申请再审则是当事人的一项诉讼权利。其次，二者在制度设计上，如主体、对象、受理机关、时间、法定条件、次数等方面也存在很大差异。申请再审的主体限于原诉讼的当事人，而申诉的主体可以是任何公民;申请再审的对象只能是生效的判决、裁定或调解书，而申诉的对象可以是生效的裁判，也可以是没有生效的裁判，还可以是审判人员的其他行为;申请再审只能向人民法院提出，而申诉主要是向信访机关反映情况;申请再审有严格的法定条件、时间、次数的限制，而申诉则无任何限制性条件，实践中往往表现为申诉的时间没有限制、次数没有限制、申诉的法院级别没有限制、案件的种类没有限制。由于申诉制度缺乏刚性的法律约束，致使其在具体适用中存在很大的随意性，由此造成的申诉难、乱申诉等问题难以从本质上解决。为了解决申诉所存在的问题，民事诉讼法修改时设立了当事人的申请再审制度。毫无疑问，赋予当事人申请再审权，相对于申诉制度在健全法制方面大大前进了，是进一步对申诉制度的发展和完善。但事实上，由于对申诉、申请再审缺乏界定，二者之间的区别模糊，特别是关于申请再审的规定过于原则和笼统，并且缺乏合理限制，使得立法者消除申诉负面作用的愿望并没有实现。老百姓仍普遍反映申诉、申请再审难，法院不给处理，花了很多钱，最后又没解决问题。而法院则认为当事人屡屡“缠诉”，对本来并没有什么错误的生效裁判抱着侥幸心理不断申诉、申请再审，造成人民法院复查、再审案件太多，疲于应付。

（二）如何审查当事人的再审申请缺乏明确规定

我国民事诉讼法明确了当事人的申请再审权，民诉法的司法解释也作出了“人民法院接到当事人的再审申请后，应当进行审查”的规定。法院审查当事人的再审申请是否符合法律规定的再审事由，是决定是否再审的关键环节。不仅关系到生效裁判的稳定性和司法的权威性，更加关系到当事人合法权利的有效保障，其重要性不言而喻。但是我国现行民事诉讼法对法院如何审查当事人的再审申请没有可操作性的具体规范，形成了对当事人权利的立法保障缺憾。各地法院仍然沿用1982年以来形成的对申诉的处理方来处理当事人的申请再审，当事人的申请再审还仅仅是法院发现错误裁判的线索之一，不能直接引发再审的提起。在司法实践中具体表现在:

1.法院审查当事人的再审申请(一般称为复查程序)并作出答复没有规定期限，复查效率不高。从法律上说，在当事人提出再审申请以后，无论是否符合申请再审的法定条件，法院都应当作出答复，但是在多长的期限内作出答复，现行法律并没有作出规定，而最高人民法院也没有作出明确的司法解释。由于审判监督程序缺乏程序的规定也不存在对期限的限制，如果法院对于当事人的申请再审没有予以回应，提出申请的当事人也没有相应的救济途径，来促使受理再审申请的法院履行

回应义务。因此，在实践中就出现了某些法院为了提高息诉服判率，故意用推、拖、靠的办法对当事人的再审申请的案件一拖再拖、甚至置之不理的现象。有些当事人向上级法院申请再审，上级法院往往将案件批转到原审法院，便更是石沉大海，没有回应。这不仅使许多当事人产生对法院工作的不满情绪，也不利于审判监督制度的贯彻执行。因此对法院复查处理再审申请案件的期限作出硬性规定是非常必要的。

2.法院对当事人的再审申请应组成合议庭进行审查没有明确规定。由于在当事人向法院提出再审的请求以后，如何认定生效的裁判是否有错误，是一个复杂的问题，既可能有认定事实的错误也可能有适用法律的错误，都必须通过组成合议庭进行进一步的审理，仅凭一方当事人的再审申请或仅仅凭审查案件材料和诉讼文书是很难发现的。目前对当事人的再审申请通常的做法都是由立案庭的办案人员初步审查案件材料，既使组成了合议庭在评议案件时也往往流于形式。

3.复查审理过程缺乏规范性，致使当事人对结果难以心服口服地接受。实践中有的复查案件能在极短的时间内裁定再审获得救济，而有的复查案件长期得不到解决。对于复查案件，法院最早的审查方式只是书面审查，当事人根本见不到法官。后来，法院要求法官与申请人见面，但又忽略了被申请人一方申辩的权利。近几年来，很多法院都在复查程序中运用“听证”程序，对可以通知到的双方当事人均要求以听证的方式与双方见面，目的是为了更好地保障申请再审人及对方当事人的诉辩权利，并尽可能使复查程序透明化，以避免暗箱操作。、虽然取得了一定效果，但由于具体操作仍然是法院单方的内部审查行为，也不是必需的程序，实际操作起来有的甚至变成一场息访规劝会，走过场形式化非常严重，并且由于该程序本身并无法律规范的约束，故其对复查程序公正的作用仍然是有限的。当事人双方往往感觉主体地位和权利保障得不到法院重视，最终也不会产生积极的理想效果。

4.复查期间当事人的权利义务不明确。再审申请人没有法律上的相关权利，其申请再审权利就得不到实质上的保障，同时申请人也不知如何行使权利，其权利又如何得到制约。

（三）再审事由不明确，难以把握提起再审的标准

1.当事人申请再审的事由。根据《民事诉讼法》第179条的规定，当事人申请再审的场合，人民法院应当提起再审的再审事由有五种:1、有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；2、原判决、裁定认定事实的主要证据不足的;3、原判决、裁定适用法律确有错误的;4、人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的;5、审判人员在审理该案时有贪污受贿、拘私舞弊、枉法裁判行为的。这些再审事由的规定比较粗线条，具有相当的不确定性。表面上看起来给予了当事人尽可能多的救济机会，但操作起来却有很大难度，并不利于对当事人权利的实质保护。

2.法院提起再审的事由。民事诉讼法对法院提起再审的事由抽象地规定为“确有错误”，这里所指的“错误”没有指明是实体性错误，还是作出裁判的程序性错误。“确有错误”是“有错推定”的表现。生效判决、裁定只有经过重新审理后，才能知道是否有错误，即生效的裁判“确有错误”应当是再审的结果而不应当是再审的原因。没有进行重新审理就发现原判决、裁定确有错误，显然是在案件尚未再审前，法院己对案件进行了实质性审查，必然导致“先定后审”，“先定后审”可能使庭审走过场、流于形式，也破坏了法官作为裁判者的中立地位。因此这种表述是不科学的，而且“确有错误”没有具体标准，这样启动再审程序就成为了法院的自由裁量权。对各级法院来说，鉴于实践中审判任务繁重，对已经审理终结的案件进行审查后发现错误依职权提起再审的情况比较少见。在实践中，法院提起再审多数是由党委、人大等机关交办或根据当事人申诉或者其他渠道反映的问题而进行的。因此，实践中的做法己与立法者希望法院加强内部监督主动纠正自己办错案件的初衷背离。

3.检察机关提起抗诉的事由。《民事诉讼法》第185条规定了检察院提起抗诉的事由，与当事人申请再审的事由相比，除了第1项没有之外，其他全部相同。故笔者不再赘述。虽然最高人民法院于2002年9月出台的《关于规范人民法院再审立案的若干意见(试行)))对应当再审的情形作了一些规定，但对再审事由的界定仍不够具体和明确，遗漏了应当作为再审事由的诸多事项。再审事由是审判监督制度作为特殊补救程序的入口和基础，不管原审裁判是否存在错误，提起再审对当事人都存在着直接的利害关系，如果在审判实践中对提起再审的标准难以把握，再审程序中其他问题也将很难解决。

（四）再审审理程序规定过于原则

在民事诉讼“审判监督程序”一章的12条条文中，有9条是关于三类主体启动审判监督程序的规定，而对进入再审程序案件的审理，只用一个条文概括。即184条规定，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理;是第二审法院作出的，按照第二审程序审理;上级法院提审的，按照二审程序审理。再审程序是围绕当事人对生效裁判的主要意见，针对原生效裁判认定的事实、适用法律及程序进行评判，并对生效裁判是否错误及如何纠正作成明确判断，因此，再审案件的审理对象与适用普通程序审理的一、二审案件不同，再审不是简单地“复审”，不是对原一、二审程序的翻版或重现。现行法律的规定无法反映再审的特殊性。这使得在司法实践中出现认识上的不同，即再审案件的审理是否可以按照一、二审程序在诉讼中变更当事人、增加当事人、变更诉讼请求等形式处理诉讼问题。在实践中存在两类案件具体操作争议较大。一是经上级法院再审撤销一、二审裁判并发回一审法院重新审理的案件，当事人能否增

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