论当代公共管理的绩效评估方法(二)

政府绩效评估不是简单的管理工具，而是一套系统的制度安排。从一些国家政府绩效评估实践看，其理念思想和操作方法是同整体行政管理的变革紧密联系在一起的，其本质不是一种技术手段，而是一项制度安排。从评估自身体系看，包括确定战略方向和标准、制定绩效指标、监控实施过程、收集绩效信息、运用绩效结果等重要环节；从评估实施的要求看，需要有其他相关制度的配套，包括政务公开制度、财政预算制度、组织人事制度、公务员薪酬制度等，需要这些制度按照绩效导向的原则来构建和改革。从评估持续发展的动力看，需要进行行政管理理念的创新、体制的变革和方式的革命，涉及行政决策、执行、评估等全过程。要从行政管理改革的全局来定位政府绩效评估制度的改革和发展，从行政管理模式的整体创新来加以推动。

（三）为政府管理机制与方式的创新寻开拓了科学道路

政府绩效评估将公共目标和标准清晰化，提高了行政管理的科学化水平。长期以来，由于标准的模糊性和不确定性，导致了行政管理一直徘徊在主观与客观之间，使考核评估工作成为管理上的瓶颈。现代政府绩效评估经过长期实践的发展，形成了从经济、效率和效能方面来衡量公共绩效，使行政绩效评估的价值判断统一，标准具体明确，并可以进行量化考核。使行政管理上的模糊变为清晰，定性判断变为定量测评。因而，政府管理创新必须通过恰当的行政管理方式，完善政府绩效评估体系，创新政府公共管理模式,才能由理想状态转化为现实状态。

学习贯彻党的十七届二中全会精神，全面贯彻落实科学发展观，深化行政管理体制改革，大力推行政府绩效管理和绩效评估工作，着力促进政府管理改革和创新。当前要坚持以绩效为导向，以人民满意为标准，以职能转变为基础，以社会广泛参与为动力，优化公共资源配置，强化政府责任，建立体现科学发展要求有中国特色的政府绩效评估体系。公共组织和个人绩效水平的可测量、可量化、可比较，这是行政管理方法上的重大突破和革命，为行政管理科学化开辟了新的道路。

三、完善政府绩效评估体系，创新政府公共管理模式

政府绩效评估的核心是要建立一套科学的指标体系。必须遵循“不测定就无法改变”的信条，科学地确定政府绩效评估的内容和范围。

政府管理创新首先是一种理念创新。改变政府行政管理理念，不能把政府绩效评估简单地看作是评价政府成绩的工具，而应该是在新公共管理理念支配下的一套科学管理系统。政府绩效的提高必须通过注重评估结果的有效运用，创造良好的政府绩效评估运行环境，突出改革的重点，将建立科学的政府绩效评估体系摆到行政管理体制改革重要位置。政府绩效评估不同于其他领域的绩效评估，尤其是对其自身行为的绩效评估，没有法制保障是很难进行下去的，而且规范化、法律化、制度化也是当前国际上政府绩效评估活动的趋势之一。对于我国，当务之急是借鉴先进国家的经验和做法，通过完善立法使我国政府绩效评估走上制度化、规范化的道路。根据我国实际情况建构合理而完善的绩效评估法律体系，增强政府绩效评估的权威性，为政府有效推行绩效评估提供法制保证。要正确评价政府绩效，须建立一套行之有效的评价指标体系。单一的、自上而下以政府部门为主导的评估容易导致评估流于形式、评估结果失真的现象。所以，在评估过程中一定要完善外部专家和人民群众参与评估机制，要坚持内部评估与外部评估相结合，建立开放透明的绩效评估体系。因而，在完善政府内部评价机制的同时，推进评估主体多元化，吸取各方面智慧和力量来推动政府绩效评估工作。

要全面推进政府管理创新，必须加快绩效评估工作的制度化、规范化和经常化。道格拉斯·诺斯认为，“制度是一个社会的游戏规则，或在形式上是人为设计的构造人类行为互动的约束”，“是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化的个人行为。”政府管理创新的基础性工作，实质上就是对这一“游戏规则”的失灵进行全面的检讨、补救和更新。

政府管理创新是一个持续不断的动态过程，其成败的关键愈来愈取决于科技和人才的创新程度。作为最具活力和创造力的战略资源，许多国家深刻感受到了科技和人才在政府管理创新活动中的极端重要性，都把科技人力资源建设作为政府管理创新的重要任务来抓。这一点，同样也映射了政府绩效评估在推动政府管理创新的具体实践中。正是基于此，引入先进的评估系统和评估经验，培养高素质的评估人才，已成为改进绩效评估、加快政府管理创新的现实吁求。

要积极吸纳诸如政治学、经济学、社会学、管理学、数学、计算机技术等多学科领域以及不同部门，甚至不同疆域的人才，尽快造就具有高素质的绩效评估专职人才，把加快人才开发作为深化政府绩效评估、推进政府管理创新的一项紧迫任务。今后我国还需要大力培育和发展更多第三方评估机构，既可以鼓励大学、科研机构成立评估研究中心，也可以鼓励第三方成立非营利性的评估机构，并给予非营利性的评估机构适当的登记及减免税的优惠政策，从而促进政府绩效评估主体的多元化。

近年来，公共部门绩效评估这个主题在国内引起了学者和政府官员的广泛关注。2004年6月，中国行政管理学会、《中国行政管理》杂志社和厦门市思明区政府联合举办公共部门绩效管理学术研讨会。会议共收到论文83篇。出席此次会议有120多位正式代表。包括特邀嘉宾、列席代表和新闻媒体等有关单位，有200多人参加了开幕式。有来自全国人大内务与司法委员会以及国务院8个部委相关部门的负责同志，有中国行政管理学会以及各省行政学会的代表；有北京大学、复旦大学、北京师范大学、西安交通大学、厦门大学等数十所高等院校的专家学者；有国家行政学院、福建行政学院、重庆行政学院等11家行政学院（党校系统）单位的代表；有北京市、福建省、广东省、四川省、山西省等地方政府及其部门的实践工作者。可以说，这是近年来在公共管理领域规模较大、反响较强的一次学术会议，从一个侧面反映出公共部门绩效评估的发展潮流所向。公共部门绩效评估是当今公共管理领域的一个重要的主题，同时，也是一个世界性难题。

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