论行政立法的监督5

2．人民主权思想

人民主权思想具有下列含义：第一，人民享有的某些基本权利是自然权利，这些权利是与生俱来的权利，任何人不能剥夺。第二，人民政府转让自己的权利是为了更好的保护这些权利，这些权利并不因为转让而消失或者缩减，而应增值。第三，一切权力属于人民，国家权力来源于公民权利，人民的授权和权利保留是权力的范围和界限。政府存在的目的在于保护人民的权利，政府必须按照这一宗旨行使权力，人民的授权和权利保留是权力的范围和界限。（注8），权力和权利渊源的界定说明，公民权利的本位和国家权力的有限性，这就为权利控制提供了可能性和必然性。国家权力产生与存在的目的就是保护公共利益和个人正当权益。在资本主义时代，无论实行国家消极主义的自由主义时期，还是实行国家积极主义的垄断时期，政府权力都被界定为“必要的恶”(Necessary Evil)而“宪法的核心问题是在限制政府权力和利用政府的权能两者之间保持必要的张力”。（注9）

根据人民主权思想，法律应该由其选举产生的立法者来制定，这就使公民能够对涉及自己的法律加以控制。行政立法的出现使立法者能够将自己的立法权力授予行政机关，这样就会使公民面临丧失对统治自己法律的控制的危险。而“人们不能过高估计政策精英的美德，从世界范围内看，政策精英都是以公共利益的名义达到他们的官僚利益、机构利益、组织利益和团体利益而著名的人。”（注10）如果任由权力的“恶”的本性肆无忌惮的表现，人民主权将成为专制的装饰品。因此，对行政立法进行控制和监督是人民主权思想的必然结果，是公民权利和自由保障的必然要求。

（二）我国行政立法监督体制及其评析

以上理论分析了行政立法监督理论基础，鉴于此，当今各国都存在行政立法监督机制，行政立法监督实质是所有行政法规、规章之间以及与其上位法、同位法之间的冲突解决机制。（注11），从不同方面分析，可对此作不同分类。

我国行政立法监督体制是根据自身的国体和政体等实际情况而建立符合我国国情的制度，它能够在总体上体现我国人民民主专政的性质，可以在大政方针的制定上反映人民的利益，为我国的行政立法及其监督起到了积极地推动作用。但是由于发展时间比较短等原因，目前我国行政立法监督尚存在一些问题。结合我国实际，本文根据监督主体作如下分类并对其弊端加以分析：

1．权力机关的监督及其存在的问题

在我国，由权力机关即人民代表大会及其常委会对行政立法进行监督。权力机关对行政立法的监督是最为广泛的监督，全国人大常委会有权监督国务院及国务院各部委的立法，同时也有权监督省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市人民政府及国务院批准的较大的市的人民政府的立法。省、自治区、直辖市的人大及其常委会有权监督省、自治区、直辖市人民政府的立法过程。省、自治区人民政府所在地的市人大有权监督该市人民政府的立法过程。（1）权力机关对行政法规的监督。按照宪法第62条和67条规定，全国人大及其常委会都有权监督宪法的实施，全国人大常委会还有权解释宪法，有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定、命令。（2）地方权力机关对地方规章的监督。根据宪法第104条规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。”《立法法》第88条第5项规定:“地方人大代表常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当规章。”权力机关作为我国的最高权力机关，宪法以及《立法法》都明确规定了其监督行政立法的权力。

虽然我国现行法律规定了较为严密的监督体系，但是我国权力机关监督制度的效果不佳。可以归为两个原因：一是法规、规章备案数量多，审查力度不够。据统计，截至2000年，我国各类规章30000多个。1988年至1998年，地方人民政府就颁布了约10061件规章，国务院制定规章5184个。（注12）国务院的行政法规也有1000多部，而人大常委会的职能众多，行政法规、规章的数量又如此之大，在审查力度上可想而知。二是缺少必要的组织保障。《立法法》虽然规定了备案制度，但人大常务委员会负责备案审查的机关并不明确。同时，我们还发现我国的权力机关审查的一个重大缺漏，那就是权力机关备案审查的范围只包括行政法规和地方规章，而部门规章则只向国务院备案。这实际上剥夺了权力机关对部门规章备案和审查的权力，而单纯的由国务院对自己部门规章进行备案审查。部门规章的备案审查就成为一种自我审查的方式，其监督力度无疑会大打折扣。

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