论我国的行政立法监督

【摘要】：“当今世界，政府享有愈益增大的立法权，政府在立法活动中愈益显示出重要作用，已是人们不可否认、必须正视的普遍现象，即便在标榜所谓三权分立的国家，政府在事实上，甚至在法律上，也享有重大的立法权。”对于这种由政府所进行的立法，美国称之为授权立法，英国称之为委任立法，我国称之为行政立法。改革开放22年来，我国行政立法得到了迅猛发展。据统计，截至1999年底，国务院制定的行政法规846件，国务院各部门和有规章制定权的地方人民政府制定规章30000多件。数量如此庞大的行政立法调整的社会关系非常广泛，涉及国防、外交、公安、海关、司法行政、财政、人事、金融、民商、对外贸易、教育、民族事务和计划生育等各个领域和各个方面，行政立法已经成为我国立法的重要组成部分。与此同时，立法工作也相应地暴露了诸多缺陷，行政立法具有普遍约束力与强制执行力，所以一旦它们违法或不适当将会给公民或组织权益造成广泛而严重的损失。因此，这就决定了行政立法要格外受到控制与监督，加之我国目前正外于新旧体制交替的变革时期，对立法的有效监督日益重要及同时也成为我国刻不容缓需重视与解决的问题。

【关键词】：行政立法、立法体制、立法监督、监督体系、监督体制

【正文】：

一、行政立法的概念、含义、特征

（一）在中国行政法学的发展历史上，对行政立法的含义曾有三种不同的界定：一种是广义的界定即从法规律规范的性质角度，认为行政立法泛指关于行政主体的法律规范，包括立法机关制定的行政法律规范。第二，从制定行政法律规范的机关性质来界定，认为凡是行政主体制定的一切关于行政管理的规范性文件的活动都是行政立法。第三，狭义的界定，即从立法机关的性质和所制定的法律规范的性质角度，认为行政立法仅指特定的有机的行政机关制定行政法律规范的活动才是行政立法。根据我国宪法和法律的确认，行政立法应该就是狭义的行政立法。即行政立法是有权的国家行政机关依照宪法和法律以及有权机关的授权，依照法律规定的权限和程序，制定行政法规和行政规章的行政活动。

归纳来讲，行政立法的具体含义为：1、行政立法是一种抽象的行政行为，其所针对的对象具有不特定性；2、行政立法是委托立法或叫准立法；3、行政立法是行政机关在职权范围内的行为，其主体是法定的，权限是有度的；4、行政立法必须依照法定程序进行；5、行政立法的结果包括行政法规和行政规章。

（二）行政立法的主要特征是在性质上具有双重性，既有立法性质又有行政性质，但实际上又与这两项活动存在不同的地方。

行政立法虽然具有立法性质，但又不同于国家权办机关的立法，主要区别在于：1、立法主体不同，行政立法主要是由有权的国家行政机关2、立法权力来源不同，行政立法的立法权力来源于宪法、法律和法规授权或国家权力机关的授权，而权务机关的立法权则直接来源于人民的授权3、立法规的内容不同，行政立法内容通常是有关国家政治、经济、文化事务中的具体管理问题，而国家立法则着重基本制度和重大问题4、立法效力等级不同，国家权力机关的立法效力高行政立法5、立法程序不同，国家机力机关的立法更严格、更规范，行政立法则相对简便、灵活6、司法适用不同，在我国，当通过司法途径解决行政纠纷时，对行政立法规范的适用是有条件的。

行政立法活动又不同于一般的行政执法行为和行政司法行为，主要区别在于：1、行为主体的特定性，行政立法的主体是特定的国家行政机关，并非所有的国家行政机关都拥有行政立法权，但几乎所有的国家行政机关都具有实施具体行政行为的权力2、行为结果的稳定性，行政立法所制定的法规和规章一经发布，即对法定范围的人或事具有普遍约束力，其效力具有连续性，对同一类人或事具有反复适用性3、程序的严肃性，较其它具体行政行为的程序更为严格、规范4、不可诉性，行政立法行为是抽象行政行为，它不能成为行政诉讼或诉愿的对象，而因其它具体行政行为引起的行政纠纷则可以提起诉讼或复议。

二、我国目前的行政立法体制

（一）立法主体的权限划分

在我国，具有行政立法权的机关是国务院、国务院各部委、省、自治区、直辖市人民政府及省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市。除此之外的其他机关都不具有行政立法权，因而不具有行政立法主体资格。立法主体具体权限划分如下：

1、全国人大及其常委会行使国家立法权，制定刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。

2、国务院即中央人民政府根据宪法和法律，制定行政法规。

3、省、自治区、直辖市的人大及其常委会、较大的市（包括省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市）的人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。

4、经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定，还可以制定法规，在经济特区范围内实施。

5、自治区、自治州、自治县的人大还有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，对法律、行政法规的规定作出变通规定。

6、国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构、省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在权限范围内，制定规章。

（二）行政立法的授权形式

在中国，按照行政立法的授权形式，行政机关的行政立法主要分为宪法授权和法律授权两种。

1、宪法授权

现行宪法第八十九条第一款规定，国务院得根据宪法和法律行使制定行政法规的职权。这种授权又称为抽象授权。作为授权法的宪法没有具体从内容上规定授权的原则、范围、目的和标准，而主要从程序上规定了一定限制、监控的条件。如国务院制定的行政法规不得同宪法、法律相抵触，否则全国人大常委会有权予以撤销。与一些国家通过宪法向行政机关的列举授权相比，中国宪法向国务院进行抽象授权的意义和作用在于：

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