论我国的行政立法监督

3、监督程序不规范

虽然我国已经建立起多种的立法监督具体运作制度，但由于这些机制缺乏具体的、与之配套程序规定，而且在监督程序的设计方面，我们偏向于内部，所以在实践中未能发挥应有的作用。例如行政机关对行政立法的事后监督，我国《宪法》、《立法法》等均原则性地规定上级行政机关有机改变，撤销下级行政机关不适当的规章。但对于适当的判断标准，对什么条件下适用撤销，什么条件下适用改变，都没有明确的规定，一切都由行政机关自由裁量。这种偏重于系统内部的监督程序设计有违现代法治理念，不仅使监督的民主性大打折扣，而且削弱了监督的有效性。一定意议上说，《立法法》给社会公众参与立法打开了一个窗口，但可惜没有架好梯子，以致好象谁也够不到它。

我国对行政立法程序监督欠缺“灵魂”。《立法法》第三、四章规定行政立法的程序，但不够详细，所以详细程序还得看1987年4月国务院批准发布了《行政法规制定程序暂行条例》，但作为其内部工作程序的该条例不仅缺乏民主性和公开性，而且行政立法程序本身的规定还存在许多的空白。概而言之，我国行政立法程序监督的欠缺主要表现在：第一，欠缺行政立法的充分论证制度，尤其是缺乏对行政立法的成本分析程序。“一个社会的法律量是社会对法律的需求量决定的，而且立法的规模与速度受制于社会需求的增长率，社会需求的变化则取决于法律运行成本和社会对法律的支付能力。”因此不经充分论证的行政立法必然导制突击立法或应时立法，使行政立法或规章缺乏必要的经济基础与可操作性。第二，欠缺行政立法的咨询程序，特别是缺乏涉及高科技领域的行政立法向专家委员咨询的程序。由于行政立法涉及较强的专业性，假如连最起码的向专家咨询的程序都不能保障的话，那么由此立法其科学性不免令人怀疑。第三，缺乏行政立法的公众参与程序。在法治国家公众参与是实现立法公平即实现立法对权利义务合理分配的基础，但由于我国目前绝大部分行政立法草案的不公开和绝大部分行政立法过程中评论、听证程序的欠缺使公众只能望法兴叹。第四，缺乏对行政立法的司法审查，本来我国可以充分利用《行政诉讼法》的颁布实施这一契机加强行政立法的监督，但遗憾的是我国的立法者只将行政诉讼的受案范围限于具体的行政行为，在《立法法》第90条也只是笼统讲到最高人民法院、最高人民检察院及公民等认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会提出书面审查的要求和建议。而排除了人民法院对行政立法的有效制约，使相对于人的某些合法权益得不到司法审查终极性的保障。

四、如何完善我国行政立法的监督体制

通过以上对我国行政立法监督现状的总结与检讨，笔者借鉴国外在此方面的成功经验，对我国的如何完善监督略提如下几方面的建议：

（一）从制度建设方面完善监督体系与监督体制

十八世纪的法国启蒙思想家孟德斯鸠有句名言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。历史的经验告诉我们，无论在何种社会制度下，权力一旦失去制约，就会变会脱缰的野马，给社会带来严重危害。因此，监督制度被普遍认为是现代民主政台的重要支柱。80年代后期以来，我国制定监督法的呼声就一直很高，近两年，李鹏委员长多次强调，要把监督工作放在与立法同等重要的地方，并一再要求加快监督立法步伐。对此，笔者建议从如下几方面进行制度方面的完善：

1、有明确的授权法

由于行政立法是基于授权而产生的，因而制定严格的授权法必定是对行政立法进行监督的最有效的形式。在国外，为了有效地控制行政立法，多数国家的立法机关还规定了严格的监督方式来达到对行政立法进行监督的目的。在国外，有权对行政立法进行监督的机关主要是议会或国会，其主要方式主要是将有关文件提交议会或国会来达到监督授权立法的目的。在我国，中央一级的监督主体是全国人民代表大会及其常委会，在地方主要指地方各级人民代表大会及其常委会。授权及进行监督的主体复杂多元，职责不清，各监督主体的监督缺乏协调与衔接。所以必须通过立法的形式，把权力机关对行政立法的监督固定下来。在该法中，应对全国人大及其常委对国务院、地方人大及常委会对地方政府，国务院对国务院各部委的授权，从授权时间、授权的范围、授权的方法及授权应注意的事项等各方面均作出明确而具体的规定。

2、完善备案制度

现行的立法监督体制中，“备案”是最常用的立法监督方式。立法主体制定的立法文件生效后，将立法文件正式文本报送立法监督机关以接受立法监督，立法监督主体了解被监督主体立法活动的惟一依据是备案的立法文件。审议立法文件，确实能够发现文件内容存在的问题，达到对立法文件实施监督的目的。但是，这种监督方式往往只能发现立法活动中的静态问题（如：发现立法内容与上位法相抵触），而对于立法活动中的动态问题（如：立法权行使过程是否合法，立法程序是否合法等）都难以监督。这样不利于立法监督的全面进行。同时，长期以来，行政法规、规章上报备案后收不到反馈信息，并且，备案不是行政法规和规章的生效要件，这使得行政机关认为备案程序仅是形式而没有多少实际作用。因此，完善备案制度是加强我国权力机关监督的有效方式之一。

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