论我国的行政立法监督

完善“备案”应明确这样几个方面：第一，明确备案不仅是登记存档，而是一种事后监督。接受备案的主体必须对报备的地方规范性法律文件进行实质性审查，把备案看作审查的前提和启动程序，这样才能避免被监督的立法主体懈于行使立法权，保证立法质量，充分实现备案监督的目的。第二，明确备案审查的时间。我国《立法法》规定地方立法主体应在规范性法律文件公布后的三十日内报送有关机关备案，但却没有规定接受备案的机关应在多少时限内完成备案审查。这有可能形成一个立法的尴尬局面。为此，有必要进一步确定备案的时限，超过规定的备案期不行使撤销权，则视为完成备案。通过这样的程序制度设计，备案机关将更加重视自己的监督职责，及时行使备案审查权。第三，形成制度化、法律化的备案监督，从制度上进一步明确报备的范围，报送的程序和手续，同时建立备案通告制度、备案回执制度、报备机关抗辩制等，通过开放的结构和进程，使备案审查程序确定化、良性化，增强审查过程的公开性。

3、完善批准制度

批准制是一种非常有效的监督方式，在我国立法过程中得到广泛的应用。国务院制定行政法规应当报全国人大常委会批准：国务院各部委制定规章应当报国务院批准；地方政府制定地方性法规应经地方人大常委会批准。但在实践中出现了不经审查就批准，使审查流于形式，监督制度形同虚设。因此目前应完善批准制度，使之真正起到监督作用。

（二）从监督主体方面进行完善

世界上很多国家都有违宪审查制度，并设有宪法法院或者宪法委员会。我国目前缺少集中行使立法监督权的专门机构。在我国，体制上没有设立宪法法院或者专门的法律监督委员会，这种缺位致使对法律的监督容易出现意想不到的困难和尴尬。例如，30岁的法学硕士李慧娟，是洛阳市中级人民法院经济庭一名年轻的女法官。2003年她在审理一起普通的合同纠纷案件时遇到了麻烦。庭审中，原告主张适用《种子法》，以“市场价”计算，要求被告赔偿其损失70万余元；被告主张适用《河南省农作物种子管理条例》（下称《条例》），以“政府指导价”计算，只肯赔2万余元。由李慧娟担任审判长的合议庭支持了原告的诉讼请求。判决书写道：“《种子法》实施后，玉米种子的价格已由市场调节，《条例》作为法律阶位较低的地方性法规，其与《种子法》相冲突的条款自然无效……”。这一个案立刻引起了很大反响。10月13日，河南省人大常委会第24次主任会议认为，洛阳中院的行为，“其实质是对省人大常委会通过的地方性法规的违法审查，违背了我国人民代表大会制度，侵犯了权力机关的职权……是严重违法行为”。河南省人大常委会分别向省高级法院和洛阳市人大常委会发出上述“通报”，要求省高院对洛阳中院的“严重违法行为作出认真、严肃的处理”，请洛阳市人大常委会“纠正洛阳市中级人民法院的违法行为，对直接责任人员和主管领导依法作出处理，通报洛阳市有关单位”。在没有“法官造法”传统的中国，各级人民法院无权直接认定地方性法规违法、无效，无权审查人大的立法是否具有合宪性和合法性，即使这个地方性法规真的违背上位法，即使这个法官真的发现了法律有错，与宪法和法律相冲突，也不能由其自行判断裁决。从法理上说，洛阳中院判定《条例》无效这一行为的确是超出了权限的违法行为，但《条例》本身，是不是就真的如河南省人大所认为的就“与《种子法》和《价格法》没有抵触”。如果下位法真的违背了上位法，那么认定下位法无效乃是天经地义的事。但是，目前的体制下，地方中院没有这个权限，在我国没有一个专门的机构对地方性法规进行违法审查，这个个案反映了中国法制的一个“死穴”，反映了我国审查地方性法规的盲区。于是，从体制上建立一个专门的立法监督委员会实属必要。

笔者认为设立立法监督委员会的主张作为近期中国立法监督体制改革的步骤比较成熟，设立其机构应注意分两级设立一是在全国人民代表大会设立立法监督委员会、受全国人民代表大会的领导、但机构的组成、权限、地位、动作方式等不能等同于其它专门委员会，应确保其相对的独立性和权威性。二是在省、自治区、直辖市的人民代表大会设立立法监督委员会，对有关地方立法进行监督。

笔者认为立法监督是一项专业性、技术性较强的工作，把它交给来自社会各界不同行业的具有广泛代表性的人大及其常委会进行，本身就不利于监督工作的顺利进行。而建立专职化的立法监督委员会可以防止上述弊端。专门委员会能够实现责任与权力的统一，有助于立法监督制度与程序的良性运转，立法监督委员会作为集中、统一行使立法监督权的专门性机构，能够从宏观上把握立法监督的大局，从微观上促进立法监督的良好运行，为充分发挥立法监督的实效奠定基础。在立法监督委员会人员设置上，应尽量吸收一批专家学者和具有较高法律知识的专门性人才，提高整个委员会的学术和法律底蕴，提高立法监督水平，并及时总结监督经验和规律，升华为经常性的工作指导原则和方法，提高立法监督质量。

（三）从立法程序和监督程序方面进行改善

行政立法程序是行政立法主体依法定权限制定行政法规和行政规章所应遵循步骤、方式和顺序，是行政机关依照法律规定，制定、修改、废止行政法规利规章的活动程序。在行政立法实践中，行政立法程序一般包括规划、起草、征求意见、审查、通过、发布与备案等几个步骤。程序的作用在于“通过促进意见疏通，加强理性思考，扩大选择范围，排除外部干扰来保证决定的成立和正确性。”它的“实质是管理和决定的非人情化，其一切布置都是为了限制恣意、专断和过度的裁量。”立法必须通过法定程序才为合法，这是各国的通例，行政立法也不例外但是由于立法主体繁多，各立法机关立法人员的素质也不一样，机关领导对立法活动的重视程度也有所不同，在实践立法过程中，不遵循立法程序，所立之法不规范，质量不高的现象很普遍。例如，在规划阶段一些地方政府不从国民经济和发展计划考虑，而只考虑本地区的利益；在起草中缺少有关业务专家和法律工作者的参与；在征求意见阶段只征求主管领导的意见而忽视公民、社会组织甚至专家意见等等。为确保行政立法的合法性，我们必须对其立法程序进行规范和实施有效的监督：

1、完善听证制度及听证机构

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论我国的行政立法监督(五)