论行政立法的监督5

【摘要】：

行政立法的产生与发展是近代国家职能发生巨大变化、新旧观念激烈碰撞的产物。行政立法发展到今天，在解决现代社会所出现的复杂问题上发挥了重要的作用，因而成为各国政治、法律制度的一个重要组成部分。但与此同时，人们对行政立法的批评和指责也从未中断。为了既能充分发挥行政立法的积极作用，又能防止和避免它对民主、人民权利及自由可能造成的危害，所以，必须加强对行政立法的监督和控制。本文正鉴于此，对此加以分析，并就我国的行政立法及其弊端加以论述，最后针对我国的现实，提出了我国行政立法监督机制的改良措施。

【关键词】：行政立法、行政立法监督、权力制约、立法责任制、立法监督责任制

【正文】：

行政立法制度的产生和发展是近代以来国家职能发生巨变的产物，它的存在有其历史的必然性。本文从这种现实出发，分析了目前我国行政立法及行政立法监督存在的问题，并提出如何完善行政立法的监督机制，以期有效地控制行政权，保证行政立法合法、公正的运行。

一、行政立法概述

（一）行政立法的含义及历史发展

1．行政立法的含义

一般来讲，行政立法就是指委任立法或者授权立法。由于学者们对委任立法或者授权立法有不同的观点，因此行政立法的内涵也就随之而有所不同，但是，纵观所有论述，笔者认为，行政立法的概念，大致可包括如下内容：

行政立法的授权者，以立法机关为宜，因为在绝大多数国家，立法权属立法机关所有，只有它才有立法的权力可授；行政立法的受权者，以行政机关为宜，不应授予国家机关以外的组织或个人，因为立法行为本质上是一种国家行为，是国家意志活动的过程，如果把立法权委授予非国家机关的组织或个人，立法的这种国家行为的性质将会发生质变。至于法院的司法立法权，主要是判例法国家的传统和惯例使然，在可预见的将来，在这些国家未改变这一传统和惯例的情况下，仍依凭传统和惯例来立法(司法立法)，而不必非通过授权法来获取此权力不可；行政立法的授权形式，无论以宪法或其他授权法均可，只要受权者是行政机关即可，因为无论用什么法律(根本法或一般法律)形式授权，都是国家立法权从一个主体转归另一个主体，即从立法机关转归行政机关，在形式上不必苛求行政立法的授权内容，在符合法治原则的前提下，既可适当地广泛授权，也可就某个方面或某个问题（事项）进行授权。

至于行政机关根据授权创制的有法律效力的规范性文件，称为法律、法规、规章或者命令，这是各国的立法技术需要解决的问题，从行政立法权的角度看，称谓只是形式，未必至关重要，重要的是它们是否具有法律效力及其效力等级(位阶)。行政机关立法的法律效力等级，应由授权法(含宪法)规定，按民法原理来讲，授权机关有多大的权力，受权者即可被授予多大的权力，受权者制定的法规(暂且先称之为法规)，其效力不可能也不应当超越授权者的权力范围，但是，授权者不一定把其权力都授出，有些立法机关享有制宪权，这种权力就不能授出。如果必须对行政立法予以界定，那么基于以上认识，可界定为：行政立法一般是指立法机关通过法定形式将某些立法权授予行政机关，行政机关得依据授权法(含宪法）创制法规的行为。这个定义是指一般情况而言，不包括某些国家的行政机关内部的再授权。而且，这个定义是把"行政立法"作为动词来使用，强调它的过程、活动及行为，如果从名词的角度来界定，可定义为：行政立法是指行政机关依据立法机关以法定形式制定的授权法所创制的法规。（注1）

2．行政立法的历史发展

行政立法的产生与发展是近代国家职能发生巨大变化、新旧观念激烈碰撞的产物。在自由资本主义时期，国家职能极其简单、立法事务也非常有限，议会有足够的时间和精力去制定各种法律以满足社会的需要。人们受自由资本主义国家观的支配，认为管得最少的政府就是最好的政府，政府根本不需要在执行职能之外再去追求制定规范性文件的权力。但是，自19世纪末20世纪初以来，社会生活发生了翻天覆地的变化，市场的自发调节日益显示出难以克服的弊端，自由资本主义的国家观随之为国家干预所代替，政府权力日益扩张。随着政府职能的强化和社会关系的日趋复杂，现代社会国家立法内容也呈现出复杂性、专业性和技术性，议会无论从时间上，还是从技术上，都不能事无巨细地制定法律。议会制定法律，只能是规定或设定一般抽象的原则或标准，而把具体的实质性内容委任给政府来规定，这便是行政立法或委任立法。（注2）

（二）行政立法的分类及性质

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