论行政立法的监督5

1．行政立法的分类

行政立法从范围上可以分为：狭义的行政立法与广义的行政立法。广义的行政立法指：“以立法所调整的权利义务关系性质去界定行政立法，那么，不论立法主体是行政机关，还是权力机关，只要所立法调整的对象是行政关系，就是行政立法”（注3）。狭义的行政立法指：“行政主体根据法定权限并按法定程序制定和发布行政法规和行政规章的抽象行政行为”（注4）。鉴于本文内容，以采用狭义说为准。

行政立法依其立法权力的来源不同，可以分为职权立法和授权立法。职权立法和授权立法是相对应的概念。区分职权立法和授权立法的唯一依据，就是看其立法权的来源，所谓职权立法，是指国家行政机关直接依照宪法规定的职权制定行政法规和行政规章的活动。所谓授权立法，是指依据特定法律、法规授权或者依据国家权力机关或上级国家行政机关通过专门决议的委托，制定规范性法律文件的行为。在实践中，权力机关的授权分为两种方式:第一种是全国人大及其常委会通过自己制定的法律向国务院或国务院各部门授予行政立法权。第二种是全国人大及其常委会将本来属于自己制定的某项法律的权力通过专门决议授予国务院或者经国务院提请授予下级人民政府。

行政立法依据行使行政立法权的主体不同，可分为中央行政立法和地方行政立法。国务院制定行政法规和国务院各部门制定部门规章的活动称为中央行政立法。地方行政立法是指一定层级以上的地方人民政府制定行政规章的活动。在我国，目前有权进行地方行政立法的机关包括省、自治区、直辖市的人民政府，以及省、自治区的人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府。

依据行政立法内容、目的的不同，可以将行政立法分为执行性立法、补充性立法和试验性立法。（1）执行性立法，是指为了执行法律或地方性法规以及上级行政机关发布的规范性文件而做出具体的规定，以便于更切合实际情况的行政立法活动。（2）补充性立法，是为了补充已经发布的法律、法规而制定规范性文件的活动。（3）试验性立法，是指行政机关基于有权机关或法律的特别授权，对本应由法律规定的事项，在条件尚不充分、经验尚未成熟或社会关系尚未定型的情况下，先由行政机关做出有关规定，经过一段试验期以后，再总结经验，由法律正式规定下来。

2．行政立法的性质

按照通说，行政立法是行政和立法的有机结合，它既有行政的性质，是一种行政行为；又具有立法的性质，是一种准立法行为。（注5）

（1）行政立法的行政性。①行政立法的主体是行政机关。西方国家通过授权立法，将立法权授权给行政机关以适应现代社会管理的需要。行政立法已经成为行政机关的一种重要活动和管理方式。②行政立法的调整对象主要是行政管理事务以及与其相关的事务。③行政立法的目的是为了更好的执行国家权力机关的立法。它是行政机关作为权力机关的执行机关的一项重要活动。

（2）行政立法的立法性。①行政立法地活动成果是具有规范性、强制性和普遍的约束力的特殊行为规则。这种行为规则具有了法的一般特征。②行政立法必须遵守法定程序。无论是西方国家的行政立法还是我国的行政立法，都有一套完整而严密的立法程序。它与具体行政行为的程序有显著区别。

二、我国行政立法体制评析

（一）我国行政立法体制概述

总结法律规定，我国行政立法体制主要有以下方面组成：

1．按照《宪法》第89条的规定，国务院有权依照职权或者单行法的授权制定行政法规。

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