论我国的行政立法监督

立法改变和撤销是指有权机关对已经制定生效的法律、法规及规章进行审查的活动。这里的立法审查，与法律、法规及规章制定过程中的审查、审议、讨论等不同，这是对已经生效的法律、法规等进行的事后审查其是否合法适当，进而作出处理。它一般经过以下环节：（1）审查的提起（2）提出审查意见（3）审查的最终报告（4）裁决；通上环节后，对违法的法律、法规和规章分别作出维持、改变或撤销等决定。

4、立法裁决

立法裁决是在不同的立法文件发生冲突之后，由特定的主体进行裁量和决定立法文件是否适用的立监督方式。根据被裁决的对象不同，进行裁决的主体也会随之不同，分别为：全国人民代表大会常务委员会、国务院。

（二）分析我国行政立法监督体制存在的主要问题

新中国成立以来，特别是党的十一届三中全会之后，党和国家为建立健全适合我国国情的监督制度做了不懈努力，建立了一整套监督机构，制定了很多监督制度。一个多层次、多角度的，包括党内监督、行政监督、法律监督、审计监督、政协和民主党派的民主监督、新闻舆论监督、人民群众的社会监督、乃至国家权力机关的监督在内的监督体系基本形成。客观地说，这个监督体系不可谓不全面，不庞大，并且也发挥了相当重要的作用。但是，这些尚不足以有效地遏制权力滥用、权力腐败和法定权力不作为等公共权力失控的发展势头。目前，我国正处在体制转型期和腐败高发期。在政治经济生活中，权力滥用、权力寻租和腐败现象相当严重，监督虚置和监督乏力的问题非常突出，而各级国家监督机关的监督真的成了“牛栏里关猫”，所起作用十分有限。例如国家权力机关的监督工作，如果我们作一个统计分析，就会发现，近几年全国揭露出的重大腐败案件，几乎没有最先通过人大监督渠道发现的。究其原因，不外乎以下几方面：

1、行政立法监督工作缺乏具体的法律或制度的明确及保障。

我国目前还没有统一的授权法，故而没有建立起真正的完善的法律监督体系，有关权力机关对行政立法进行监督的法律规定只存在于少量的法条之中。如在向国务院各部委的授权中，规定了需要经过国务院的批准，在向地方的授权中，规定向全国人大常委会和国务院备案：在向国务院授权时，规定国务院根据授权制定的行政法规向全国人大常委会备案。对于这些法条授权，由于没有具体而详细的规定细则，缺乏可操作性，因而在实际中很难起到监督作用。

宪法、全国人大组织法、地方人大和地方政府组织法有关立法监督的规定过于原则，监督部门监督权涉及的一些重要领域缺乏法律规范，对人大行使监督权的形式和程序、监督对象违法行为的法律责任和处置方式等都缺乏可操作性的规定。这就是多年来对一些司法案件监督的程序和处理方式难以理清，对人大选举和人大常委会任命的国家机关工作人员的监督往往流于形式，无数违法行为难以追究的主要法律原因。譬如，我国现在仅仅规定了地方人大对政府规章的“撤销权”，但是怎么“撤销”，具体的程序是什么？这些都需要法律作进一步规定，否则，“撤销”就是一句空话。

2、监督主体在行政立法监督中处于消极地位，没有发挥应有的监督功能和作用

中国的立法监督体制是以国家权力机关的监督为主，辅之于行政机关和司法机关监督的模式。在现实政治生活中，人大的实际地位和作用与宪法和法律所赋予的职责和权力还存在反差，人大实施监督的效果与人民群众的期望值存在反差，地方人大的监督功能与其实际效力存在反差。可以这么说，地方人大对地方政府规章的监督权一直处于弱势地位，没有真正处于监督有力的根本位置。监督权的行使也出现“监督难行”、“监督变形”、“弱监”、“不监”的现象①。在立法实践中，还未有过全国人民改变和撤销全国人民代表大会不适当的决定的立法监督实例。究其原因在于：一是我国现行的监督体制是尊奉执行权力大于监督权力而设计的，这种模式实际上使地方人大处于“法律上有权监督，事实上不能监督”的“有位无为”的尴尬境地。二是现行体制缺少避免决策失误的监督机制，人民代表大会及其常委会，不可能在本行政区域内的重大事项决策之前行使监督权。

人大职权范围的广泛性和监督职能的不独立，决定了它无法克服非专门化和非经常化的局限，对于众多浩繁的立法难以实现全面监督。我国各级人大及其常委会都实行会议制度。全国人民代表大会每年只召开一次会议，会期一般为半个月左右。在这段时间里，除了审议“一府两院”工作报告、计划和财政报告外，还要通过一些重要的法律，讨论和决定其他重大事项。因此，不大可能安排足够时间对立法文件的合宪性问题进行审查。全国人大常委会每两个月召开一次例会。由于立法任务十分繁重，每次会议几乎都要审议通过四、五部法律，也难以抽出时间对法律、法规进行审查。根据有关法律规定，全国人大各专门委员会协助全国人大常委会审查有关规范性文件，但专门委员会只能在常委会“交付”的前提下进行审查，而不能自行审查，这也使得审查工作难以开展。同时，各专门委员会还承担着大量的法律议案的起草工作，而人员少、被审查的规范性文件多，难以承担。地方人大常委会也有同样情况。据了解，各地的审查机构都不健全，普遍未设立专门机构负责审查工作，多数地方是依托常委会法制工作委员会办公室来承担这项工作。由于办公室的职能侧重于行政事务，同时缺少专业知识人员，审起来力不从心，无法到位。

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