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财务管理
试论公共财政框架下财政监督体系的构建(二)
关于监督对象的构成
财政监督体系的监督对象包括①和公共财政管理直接相关的财政收支行为,包括公共财政收入的征管入库情况和公共财政支出资金的使用管理情况;②和公共财政管理间接相关的会计核算行为,包括会计核算的真实性、完整性以及合规性。前者是公共财政运行状况的直接表现,属于财政监督的重点对象;后者则是前者运作的信息基础,也是财政监督的一个方面。
以上两个层面的监督,从大的方面来看,似乎和《审计法》所规定的审计监督范围有些重复。对这个问题应该如何来认识和加以解决呢?首先,要清晰地看到:财政监督和审计监督的作用各不相同,它们是两个层面上的监督,尽管在监督的范围上会有些重合,但由于监督的出发点和目的有所不同,因此不会产生太大的负面影响。其次,在构建财政监督体系时,以服从财政管理的需要为前提条件。否则,财政监督体系的构建就毫无意义,财政监督本身也会丧失存在的必要。再次,监督范围相重不等于监督对象就会完全一样。因为,被监督对象一般都是由两个方面组成:①被监督行为的承担者;②被监督的行为。在实施监督中,对同一类被监督的活动,可以选择其中不同的行为承担者及其行为来监督对象。在确定财政监督对象时,根据财政管理的需要,选择那些和公共财政管理最为密切的行为承担者和行为来组成财政监督的重点对象,以尽量防止和其他方面的监督重复交叉,造成社会资源的浪费,影响监督的整体效应。
财政监督对象中财政收支监督层面的范围确定
1、财政收入监督方面。在公共财政框架下,税收是最主要的财政收入。税务部门是专门的征收机构,有比较健全的征收手段,并且建立了较为科学的征、管、查系统,因此,对税收征缴的直接监督,完全可以由税务部门自己来承担。财政部门对税收收入的监督,则应该定位为对税务部门征管情况的监督。作为被监督的对象,其行为的承担者是税务部门,其具体行为是对税收的征管,包括对税收政策和《税收征管法》的执行。按照公共财政对收入管理的“归一性”要求,除税收收入外,其他一些财政性收入也应作为预算收入纳入预算管理。因此,对税收以外的其他财政性收入也应纳入财政监督的范围。而且从某种角度来看,对这部分收入的监督还应作为重点来加大力度。这些非税性财政收入主要有:行政事业性收费、罚没收入、专项收入、政府性基金等。为逐步实现严格意义上的预算管理,现阶段无疑要采用一种过度的形式(即财政专户的方式)来进行管理。这种管理实际上已是一种准预算管理。因此,对这部分财政收入,应视同预算收入纳入财政监督客体的范围,并作为财政收入的主要对象。在财政收入监督方面,除了将税收和非税收入的征缴情况纳入主要监督范围外,还应将这部分收入的收纳、退付情况也纳入财政监督的范围。因为这些情况直接关系到税收和非税收入的最后入库(或缴入专库)情况。实践表明:由于国库部门(或代理银行)一般处于一种被动的受理状态,在柜面监督中很难达到十分有效的程度。因此,要保证预算收入监督的最终到位,还必须将税收和非税收入的收纳、退付情况列入财政收入的监督范围。作为被监督对象,其行为的承担者是国库部门或代理银行,具体行为是对国库管理制度或财政专户管理制度的执行,包括:入库(户)的级次是否正确、收入退付是否符合规定并经同级财政部门批准等等。
2、财政支出监督方面。财政支出作为被监督对象,其行为的承担者一般均为财政支出资金的使用者或管理者,其被监督的行为由于支出资金的类型不同,再加上监督的目标因此而异,往往各不相同。公共财政的支出按照经济性质划分,可以分为两大类:一类是购买性支出,一类是转移性支出。购买性支出又可分为两种情况:一种是基本支出,它是行政事业单位 为保障其机构正常运转、完成日常工作任务而发生的支出;一种是项目支出,它是行政事业单位为完成其特定的行政上作任务或事业发展目标而发生的支出。对购买性支出的监督,作为被监督对象的行为承担者,一般都是支出资金的使用者。其被监督的行为就是对支出资金的使用。如果支出属基本支出,主要监督其使用支出资金的合法(规)性,所谓“合法(规)性”即指预算执行的符合程度,因为基本支出的预算是严格依照明晰的定员定额标准来编制的,按照公共财政的理念,预算经权利机关批准后即为法律,严格按照预算执行即为合法,否则即为不合法;如果支出属项目支出,主要监督其使用支出资金的合规性和效益性。这里,之所以包括资金使用的效益性,是因为效益性也是公共支出管理所追求的一个明确目标。目前,对项目支出惊醒绩效监督已初步具备条件;另外,搞好项目支出的效益性监督还非常有利于以后选项,为加强项目支出管理提供经验和依据。对转移性支出的监督,由于一般性转移支出没有明确的用途,因此可不作为监督重点;至于专项转移支出,其作为被监督对象的行为承担者,除了资金的使用者外,还有资金的有关管理者
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