试论公共财政框架下财政监督体系的构建(三)

(二)财政监督对象中会计核算监督层面的范围确定

对会计核算的监督也是财政监督的一个方面。这方面的监督涉及的对象比较广，要想有效地开展这项监督，就必须对监督对象的范围予以适当的确定。

在《会计法》中，对财政部门除明确其有权监督检查单位的会计资料外，还明确其有权监督检查接受委托进行审计的会计事务所出具审计报告的情况。前一项监督检查权，对于审计、税务等有关部门来说都是具有的，而后一项监督检查权，则没有赋予这些部门。面对这种情况和众多会计监督对象，为了尽量避免重复检查，同时也为了解决财政部门人力有限的矛盾，财政部门对会计监督的主要对象，应确定为受托开展审计的会计师事务所开展会计报表审计、出具审计报告的情况，作为被监督对象的行为承担者是会计师事务所，具体行为是审计会计报表和出具审计报告。通过对会计师事务所出具审计报告的情况进行再监督，可以促使其提高执业质量，加大对会计信息质量的监督力度和深度。同时，还可以缓解财政部门在开展会计监督方面，面对众多的监督对象而人力有限的矛盾。

至于《会计法》赋予财政部门对各单位的会计监督权，实际上在对会计事务所的执业质量进行监督检查时，就已经在同时行使了。因为对会计师事务所执业质量的检查,离不开对其委托单位会计资料的检查。从某种意义上来说，对会计师事务所执业质量的监督检查，也是对单位会计信息质量的监督检查。

对会计师事务所执业质量的监督，在具体对象的选择上，可以从两个角度来考虑：一是从会计师事务所的角度，应主要选择哪些有资格审计上市公司的事务所；二是从被审计单位的角度，应主要选择那些审计过重点行业中一些单位的事务所，这些重点行业主要是指那些关系到国计民生的行业，如金融保险业，其会计信息质量不公关系到广大的客户，而且还关系到财政风险的防范、国民经济的安全。

三、关于监督操作系统的构建

财政监督操作系统是指财政监督主体针对不同的对象所采用的一系列各不相同的监督方式方法的组合。尽管这些监督方式方法会因为监督对象、内容、目的以及环节不同而异，但都必须有一套相对固定的执行程序。

财政监督操作系统的构建应包括两个方面：一个是监督的实施方面，一个是信息的监控反馈方面。两者相辅想成，缺一不可。如果只有监督的实施，而无信息的反馈，则监督就会对管理失去意义，同时监督也很难有效的实施。因为，信息的反馈既包括对整个财政管理系统的信息反馈，也包括对监督操作系统本身的信息反馈，前一个反馈，可以为财政管理系统加强管理提供运行信息；后一个反馈，则可以为财政监督操作系统本身具体组织实施提供参考信息。因此，一个有效的监督操作系统必须涵盖现场监督和信息反馈两个方面。

在监督的实施方面，构建财政监督操作系统，应和公共财政框架下财政管理机制的改革完善紧密结合，尽量将监督的环节设置在事前、事中，以便充分发挥财政监督有别于审计监督的作用。实际上，改革和完善财政管理机制本身就是将监督的关门设置到事前、前中；而将财政监督的关口前移，又必须通过改革和完善财政监督机制来实现。我们应当具体情况具体分析。政府的行政监督一般可分为两类：一类是对法人或自然人行为的监督；另一类是对政府财政资金使用的监督。前一种监督如果介入到事前、事中，很容易对微观的经济社会活动形成一种不必要的干预，使其失去自主性，造成不良的影响，特别是对企业的经营活动。而后一种监督则不同，它的监督对象是政府的财政资金，政府对其一般都具有法理上的监控权。如果只实行事后监督,则使用者若违规用款造成资金损失,就只能在事后发现追究其责任,而不可能在事前事中通过监督加以制止,从而避免损失.对微观活动主体,应尽量不实行事前事中监督。而对财政支出的监督则不然,从法理角度看,实行事前事中监督根本不会造成对微观活动主体的侵权；从实践角度看，也非常需要实行事前事中的监督，这不但有助于降低监督成本，而且还可以大大提高监督的实际效果。因此，财政监督操作系统在实施方面的构建应和公共财政框架下财政管理机制的改革紧密结合起来，将监督的关口向前推移，并运用各种监督手段进行最佳组合，以提高整个操作系统的动作效率。

根据前述财政监督对象的构成，财政监督操作系统在实施方面应有以下三个子系统组成：

1、财政收入监督操作子系统。对税收政策执行情况和征收管理情况以及国库收付情况的监督：为避免重复检查，可采取信息监测与抽查相结合的方式进行事中事即时监控。即由财政部门的专门监督机构通过国库等有关方面，对本预算年度内的税收征收入库信息进行收集整理，然后加以系统地分析；对分析中发现的异常情况，有针对性地实施抽查；对查出的有关问题，随时要求税务或国库部门予以纠正。对非税性财政收入收缴情况的监督，对这部分收入收缴的监督应不同于对税收征管的监督，需要采取一种直接监缴的办法。即由财政部门的专门监督机构直接对执收单位缴库（或缴财政专户）的情况进行定期的汇算清交。此外，对其执收的情况，以及国库（或代理银行）收纳、退付这部分收入的情况，也要有针对性地进行即时抽查，以确保这部分收入及时足额的纳入国库（或财政专户）。

2、财政支出监督操作子系统。对购买性支出的监督，对购买性支出可以从三个角度来实施监督，一是在预算编制的预审环节，由业务管理机构根据日常管理中掌握的情况，对预算单位编制的预算进行预审；对其异地下属的二级以下预算单位的预算，可以根据需要委托专门监督机构进行预审。二是从资金支付的审核环节，由国库集中支付系统采用集中支付的办法，通过依据预算审核有关支付要件来进行合规性监督。三是对资金使用的进程和结果，由财政部门的业务管理机构和专门监督机构分别采用不同的办法来进行效益性和合规性相结合的监督，其中，对基本支出和一般项目支出，由业务管理机构结合日常管理进行监督；对重大的项目支出，由业务管理机构列出名单，专门监督机构在按项目建立监管档案的基础上，采用不定期抽查的方式对预算执行情况进行绩效评价。对专项转移性支出的监督，可根据财政管理的需要，通过组织专门监督机构开展专项检查的方式来进行监督。

3、会计信息质量监督操作子系统。对会计信息质量的监督，主要通过对会计师事务所执业质量的监督来实施，即由财政部门的专门监督机构不定期地按照审计准则等有关规定的要求，对会计师事务所及其注册会计师执业的程序和质量以及出具审计报告的情况进行抽查。对查出的问题予以严肃处理，以达到促进会计师事务所及其注册会计师严格按标准执业的目的，从而真正发挥其对会计信息质量的社会监督作用。在财政监督操作系统的信息反馈方面，一方面通过网络建设和信息管理软件的开发，密切相互之间的信息联系；另一方面建设好信息档案管理子系统，这不仅是为财政管理服务的需要，也是财政监督自身运行的需要，更是财政活动实现信息化管理的基础。监督主体之间发生的信息联系，实际上也是财政监督方面向财政管理系统的信息反馈。因为，作为财政监督主体之一的业务管理机构，本身就是财政管理的主体。信息反馈除了要搞好网络建设和软件开发，从而通过网络来运行外，还需要采取以下一些措施来解决信息的提供问题：①由专门监督机构运用计算机，建立按监督对象设置的监督业务档案，输入监管对象的基本情况及监管中发现的有关问题。②专门监督机构在实施监督的同时，要注意发掘财政及宏观经济运行中的热点问题，结合检查，深入地开展调查研究，并及时形成有价值的调研报告反馈给有关的业务管理机构。③专门监督机构在监督检查结束后，要以查出的问题进行深入的分析，从而进一步弄清产生这些问题的真正原因，并有针对性地提出在财政管理上加以改正的建议，交给有关的业务管理机构。上述措施应作为必要的财政监督工作程序，通过制定规则来加以制度化，切实有效地保障信息的采集和提供。

参 考 文 献

（1）《建立和完善公共财政下财政监督机制》中国财政2004年6期

（2）《公共财政框架下的预算资金管理研究》广西财政2003年6期

（3）《财政监督：财政有序运行的重要保障》中国财政2003年6期