论政府信息公开诉讼制度的完善(二)

    （三）政府信息公开诉讼存在诉多胜少现象。

    据《人民日报》报道，上海市自2004年5月实施《政府信息公开规定》以来，已经出现了近400起诉请政府信息公开的案件，居全国首位，(注2)但原告胜诉的仅有1起，即狮头染料公司诉上海市科学技术委员会信息不公开案。这与我们充分肯定诸多省、直辖市或省会城市与国务院批准的较大城市政府制定的地方人民政府规章规定个人和组织可以提起信息公开诉讼和人民法院积极受理相关案件形成较大反差。政府信息公开诉讼中出现起诉多，胜诉少的原因，主要是我国目前没有建立公益诉讼制度，体制上不能容纳公益诉讼等。

    （四）信息公开诉讼制度缺乏法律保障。

     2008年5月1日，国务院虽然颁布实施了《政府信息公开条例》,使我国政府信息公开诉讼制度有了新的起点，但是至今没有一部国家的《政府信息公开法》，同时还缺乏许多相关的法律制度的保障。一方面,宪法中对公民 “知情权” 的基本权利没有明确的规定。政府信息公开被许多人认为是政府的一种办事制度,被看作是政府的一种职权,没有成为宪法和法律保护的普遍措施。另一方面,相关配套的法律法规不完善或滞后。2010年4月29日修订通过的《中华人民共和国保守国家秘密法》,其内容上对于秘密的范围仍然存在着宽泛和模糊。加上又没有配套的地方性法规，使政府信息公开诉讼制度带来了许多问题。

    （五）行政机关公开公共信息的程度低。

     最近几年,虽然《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国统计法》、《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国价格法》等法律对环境状况、重大疫情、统计资料、产品质量及政府定价等涉及公众或消费者普遍利益的事项的公开作了规定,一些政府部门有意识地扩大提高信息公开的程度，受到了社会各界和老百姓的好评。但在实际执行中也存在是否公开政府信息主要还是依赖于行政机关的态度，比如新闻媒体采访政府有关重大活动要经过行政机关批准。尤其是对负面影响的信息公开非常谨慎，这样就无法保障公民的知情权的实现。公众申请政府信息公开的要求与公众信息需求得到满足的比例存在双低现象。一方面，大量的事实与数据都说明，政府机关主动公开信息内容与公众需求存在一定差距，在信息公开方面的市民意识相当低。如成都市政府网站上公布的37个市级机关的年度报告分析，成都市公众提出的政府信息公开申请全年为897条，其中收到公开申请最多的是市国土资源局45条和市规划局26条，包括卫生局、环保局等18个部门机构没有收到一条申请。这个数据反映出公众参与程度的严重不足。另一方面，根据各工作年度报告对主动公开政府信息、依申请公开政府信息和不予公开政府信息的情况，公众信息需求得到满足的比例仍较低。如《2008年上海市政府信息公开工作年度报告》显示，2008年上海市依申请公开中，各政府机关共受理政府信息公开申请9388条，获得答复的共9027条，其中同意公开的为5320条，占总数的58.9%，同意部分公开的为287条，占总数的3.2%,不予公开的502条,占总数的5.6%。不予公开的502条中，有304条是出于国家秘密考虑的，有61条出于过程中信息影响安全稳定考虑的。对于上海来说，只有58.9%的政府信息公开申请被获准，这显然是不够的。因此在办事制度公开的基础上,必须改变观念,废止各种不适应市场经济和信息社会要求的陈旧规定,明确政府机关在信息公开化中的职责，不断提高政府部门公开信息的程度。

     （六）政府信息公开的形式简单。

    我国政府信息采取的主动公开方式对于公众了解政府工作,维护自身利益发挥了很大的作用,但这种单纯的政府信息公开往往变为政府信息发布,公开的内容和范围狭窄,形式简单、手段不足,缺乏一定的标准。有一种不正确的认识和做法，那就是信息公开只公开结果而不公开信息产生的过程，许多部门、单位经常以“问题正在研究，决定尚未作出”、“相关政策、规定正在形成中”等为理由拒绝公开。不公开某些正在形成中的信息当然有一定道理，但是，许多正在形成中的信息的公开比已经形成的信息公开更有意义，过程公开比结果公开更有价值。如果信息公开只公开结果，不公开过程，公众就很难获得更多所需的信息, 比如行政机关干部人员任免的公开更多的是公开名单而对于任免的条件透明度却不够。这就有必要改进政府信息公开制度,赋予申请人一定的程序权利。我们强调要不断创新办事公开的形式。但在政府信息公开的实际工作中仍然存在：1.各级部门没有很好的建立和规范政府信息各类公开栏。2.各部门没有很好的充分利用现代科技手段发布政府公开信息。3.充分发挥行政服务中心的综合服务作用不够。4.没有很好的建立公开服务热线和行风热线。5.没有大力推行社会听证、专家咨询等公开形式。

    二、完善我国政府信息公开诉讼制度的建议

    代表人类文明发展方向的政府信息公开诉讼制度已经引起了我国各级政府和社会各界的关注，特别是国务院《政府信息公开条例》出台实施两年多以来，为政府信息公开诉讼制度提供了行政法规依据，人民法院积极地对政府信息公开诉讼案件的受理与裁判提供了必要的司法支持。

    （一）加快立法步伐和完善现有法规。

    从中央到地方建立健全政府信息公开诉讼制度的法律法规体系。我国应当在《政府信息公开条例》实施两年多来总结实践的基础上，尽快出台《政府信息公开法》和地方性法规，为已经初步展开的信息公开诉讼提供基本法律法规依据。要通过《政府信息公开法》进一步明确公民享有知情权的基本权利，只有明确规定了公民享有知情权才会使得我国的政府信息公开制度有一个坚实的理论根据,才会使得我国的政府信息公开立法得以充分展开和实施。信息权是一项基本人权，信息公开制度是对知情权的制度保障，信息公开诉讼是对知情权的司法保障。胡锦涛总书记在党的十七大报告中已经明确把依法保障公民的知情权列为扩大人民民主，保证人民当家作主的4项基本权利之首。既然知情权已经被公认为一项公民的基本权利或基本人权，那么对其法律保障就不应停止在作为行政法规的《政府信息公开条例》层面。在20世纪下半叶兴趣，至今仍方兴未艾的信息公开法制化的世界潮流中，已经有70多个国家和地区先后制定了信息公开法。从美国的情况来看,美国的政务信息公开制度由一系列法律构成,美国的《信息自由法》是政府信息公开法律中最具代表性和示范意义的法律,这一法律对美国联邦政府各机构公开政府信息作出了规定。此外,美国于1972年制定的《咨询委员会法》规定联邦行政机关的咨询委员会的组织、文化和会议等必须公开。1976年出台的美国《阳光下的政府法》进一步规定合议制行政机关的会议必须公开,公众有权观察会议,取得会议情报。1974年美国又制定了《隐私权法》旨在保护公民隐私权不受政府机关侵害,控制行政机关处理个人记录的行为,保护个人检阅关于自己的档案的权利。美国这种分阶段、分步骤地进行信息公开立法、最终形成一个内部和谐的法律体系的务实做法,对我国来说无疑是值得借鉴的。 因此，我国人大常委会应根据党的十七大精神，从本国国情出发尽快启动立法程序，以满足日益展开的政府信息公开制度建设的迫切需要，其中也包括相关诉讼审判实务的迫切需要。 

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