论行政强制执行的模式(三)

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4.由作出处罚决定的行政机关执行，如《治安管理处罚条例》第34条规定:“公安机关对于违反治安管理的人,需要传唤的,使用传唤证。对于当场违反治安管理的人,可以口头传唤。对于无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的,公安机关可以强制传唤。”

（二）我国现行行政强制执行模式形成的原因

我国采取此种强制执行模式的原因有：

1.保护人权与行政效率的共同需要。立法者旨在充分保障人权的基础上实现提高行政效率的目的，但是长期以来，由于种种原因尤其是忽视法治行政的原因，我们往往是在牺牲法治，牺牲保护人权的基础上去片面追求所谓的提高行政效率的目的，当时的立法者已经意识到这个问题的负面影响，才规定这一执行模式的，着个当时无疑是具有超前性和重大意义的。

2.基于现实的考虑。主要表现为大多数的行政机关的机构设置不健全，缺少必要的执行机构，部分行政执法人员的执法素质和执行的观念尤其是依法行政的观念和意识不够高，存有权利滥用的现象，行政管理的“管理色彩比较浓厚，行政管理接触的领域广泛而且比较深入，但是又缺乏内外监督。

3.司法机关的权威性和惩罚措施可以威慑义务人履行义务，有效的完成行政强制措施。

（三）我国现行行政强制执行模式的缺陷

我国现行行政强制执行模式的形成有独特的历史背景和现实国情，但是行政强制执行的模式的弊端不容忽视，主要表现在以下几个方面：

1.行政强制执行难，效率低下原因主要是绝大多数行政机关不具有自行执行权带来的执行困难由于绝大多数行政机关不具有自行执行权，因而大量的行政决定难以及时得到实现，有的只好被迫越权强制执行。致使违法行政大量滋生，更多的则只能听之任之，从而在客观上放纵了行政违法行为，造成了社会秩序的混乱。尤其是在环境保护、卫生管理、资源与能源管理等领域，由于主管部门缺乏必要的强制执行权及有力措施，使许多违法犯罪行为非但得不到及时的控制．反而愈演愈烈，最终对社会经济发展及人民生命财产安全都造成了严重危害。根据国家环保总局2005年5月10日通报的挂牌督办的九大环境违法案件可以看出。执法难的问题十分严重，例如，辽宁省海城市西洋钢铁有限公司违法超标排污案。该公司于2002年8月投资1．5亿元对原厂进行改建．建设规模为年生产生铁50万吨，2003年8月改建完成并投入生产。但该公司未按法定程序向环保部门报批环境影响报告书．擅自违规建设并投入生产，生产过程产生的烟尘、噪声影响周边居民，引起群众上访。辽宁省环保局2004年要求当地政府实施停产，认真解决群众关注的环境问题。但该企业仍未履行合法审批手续．污染问题仍未解决。11这家公司违规建设、违规生产。对环保部门的决定置若罔闻。据不完全统计。2004年全国发生4 000多起环境执法受阻事件，120多次暴力抗法事件5。另外，申请法院执行程序十分繁琐也使得行政效率不高。行政机关申请法院执行时，程序繁琐难免导致一拖再拖，客观上不仅助长了行政违法行为的泛滥，也使我国本来就不高的行政效率更加低下。

2.法院行政执行负担过重，司法审判受到影响。现在的体制将绝大部分的行政强制权分配给了司法机关，其指明的危害在于扭曲了司法权的本质，司法的内涵应当是“司法机关依法对于争议所做的具有法的权威的裁判。”人民法院扮演着是一个中立，消极而且无偏私的裁判者的角色，但是法院更多的去接受行政机关的申请去强制执行行政机关的决定，无意导致了司法与行政的错位，结果使得法院对行政机关的支撑功能远远超过了监督功能，实际上否定了行政诉讼制度的存在。而且对于我国法院也难以承受日益繁重的行政强制执行任务，一方面，大量申请人民法院强制执行的案件迟迟得不到解决，影响了行政执法的严肃性，同时，由于向人民法院提出的大量申请往往石沉大海，为数众多的行政决定得不到履行，行政机关变得信心不足而放弃申请，这也严重削弱了行政执法的权威性，导致一些行政执法有始无终，有令不行。

3.行政强制手段繁多，实施强制执行的程序缺乏规范，内容较散乱,缺乏统一立法。据“浙江大学行政强制法课题组”的统计．在1949-1999年的51年中。共有249个法律、行政法规和部门规章(含规章性文件)规定了行政强制。在这些规定中，行政强制手段就其名称而言共有260多种(不含重复部分)亟待法律做出统一的规范。因为繁多的不易规范的行政强制措施难免会给乱用行政强制的行为有空子可钻，成为行政违法的藏身之地。另外，实施强制执行程序存在较大的缺陷。我国单行法中规定了许多直接强制执行的措施。但大都没有对执行条件和程序做出明确的规定，这一状况也亟待改进。一些行政机关在实施过程中随意性较大，如对查封、扣押的财物不制作清单、不给收据，有的还随意使用被查封、扣押的财物；对不属于应查封、扣押的财物随意查封、扣押；有的对查封、扣押的财物不及时处理；有的在对违规行为处罚前不提出必要的预先警告，例如，安徽来京的务工人员杜宝良在极其偶然的情况下得知．他在北京真武庙路同一地点违反禁行标志105次，均被“电子眼”拍摄记录在案，须交罚款10500元、交通违章记分210分6。同一人在同一地点以同样方式违法105次．却没有及时从管理部门得到警示，暴露了现行的非现场交通执法制度的缺陷。此种缺陷造成了公民、法人和其他组织的财产权受到侵害。

四、完善我国行政强制执行模式的构想

我国的行政强制执行应该选择何种模式？这是制定我国行政强制执行法首先要解决的问题.近几年来，我国法学界提出了四种改革思路：第一在坚持现行司法主导型执行模式的前提下，适当扩大行政机关的强制执行权。第二是在行政相对人拒绝履行具体行政行为时所确定的义务时，通过行政诉讼程序将其请法院审判。第三在维持现在的模式的基础上，将审查和执行在法院和行政机关之间进行分配，法院只对行政决定合法性等内容的审查，具体执行则完全由行政机关负责。第四将主张行政强制执行权回归行政机关，建立行政机关自力执行的强制执行模式7。笔者同意第四种观点，

1.如前所述，第一种观点既是对我国现行行政执行模式的误解，又存在着难以解决的法理矛盾。如学者姜明安即认为，人民法院所进行行政强制执行，实质上是行政权中执行权能的体现，是行政机关强制执行权的延伸和继续。正因为此，在司法权和行政权的关系方面，人民法院的行政强制执行尚存在诸多问题，需要从理论上进一步展开探讨。”

2.强制执行权是行政权固有的一个组成部分，应当由行政系统统一行使。这是因为，“行政处理具有强制执行力量是由于公共利益的需要。行政机关为了公共利益所作出的决定，如果公民可以拒绝执行，公务将无法实施，国家将成为无政府状态。” 但是，“若为了进行强制执行而行政机关必须诉诸于司法审判的话，很明显，将会导致……行政陷入诉讼的泥潭，无法保证其效率的后果。” 日本学者盐野宏在分析由行政机关实施行政强制执行权的合理性时也指出，在进行行政强制执行时必须进行行政上的判断，如果将此任务委托给法院的话，不但浪费时间，而且也存在给法院增加过重负担的问题。

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