3 国内外研究现状述评
3.1国外研究状况
国外相关研究成果,笔者先 “Administrative Accountability”为主题,再分别以“public access to government information”、“disclosure of the government information”、“publicity of government information ”为主题结合检索了自1985至2009年8月Science Direct数据库,检索结果如表1所示。
表1:国外学术成果
Search terms
database Administrative Accountability Administrative Accountability
+public access to government information Administrative Accountability
+disclosure of the government information Administrative Accountability
+publicity of government information
Journal 9898 3922 944 471
Book 957 510 188 70
Reference work 175 93 17 16
由于西方的行政问责制起步较早,发展比较成熟,经过一系列的改革(包括:韦伯的科层制改革、市场化改革、独立问责机构和社会问责)已经形成了一整套比较完善的运行机制和法律体系,对行政主体的行政行为进行着有效的监督和制约。
理论方面西方对行政问责的研究主要集中以下几方面:
第一,行政问责制概念的界定。西方的“行政问责制”也称“官员问责制”。“首先发源于近代英国,由英国多年使用的弹勃程序演变而来,并在近代的西方真正确立。”1西方对行政问责的概念早在1985年就有美国学者杰.M.谢菲尔茨(Jay M. shafritz)提出,并将问责的范围界定为“由法律或组织授权的高官,必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受质问、承担责任”。21998年在其《公共行政与政策国际百科全书》中从广义和狭义两个范畴对行政问责的概念进行了界定。3
第二,问责理念的研究。国外学者在长期的政治实践基础上围绕着“责任”、“问责制度”、“责任政府”等一系列相关问题进行研究,已获得了较丰厚的理论基础,为建立现代民主政治背景下的责任型政府提供了较为坚实的理论支撑。譬如,古德诺提出责任政府理念和构建责任体制的构想,查尔斯.吉尔伯特提出了两个层面、四种途径建立行政责任机制的模型,罗斯和休斯等人则从代议制角度揭示了问责制度的内在逻辑。
第三,民主问责、行政问责、社会问责及行政政治问责的区分。美国学者邓恩(2003)对于涉及问责研究的文献做了大致分类,认为在学术上对问责的研究可以分为两类,“一类是从民主理论的视角研究问责,另一类是从公共行政的视角研究问责”。4譬如,Ann Marie Goetz 和Rob Jenkins (2005)指出从民主理论的视角研究的一般是民主问责,公共行政视角研究的一般是行政问责;5Barbara S. Romzek(2000)对政治问责和社会问责进行了区分,并明确指出政治问责主体常常是能够发挥社会影响的关键性的利害相关者。6
目前,西方国家的研究重点主要集中在如何完善问责制,提高其效率和公开性等方面。例如,公共行政学从行政道德的角度、政治学从善治和政府诚信的角度、新制度经济学从交易成本和社会资本的角度等等,都对问责制进行了详细地探讨。
实践上,西方问责制的研究特点主要表现为:第一,西方国家的问责制不仅仅是表现于《公务员行为准则》等各项规章制度中,还表现为引咎辞职制度,但对引咎辞职在各国的宪法条文中和其他法律文件中也少有关于的具体规定。所以,引咎辞职在各国中更多的体现为政治惯例。第二,建立专门机构监督和保证问责制的实行,譬如,美国政府和国会都设有监督部门,分别负责对政府各部门及其官员和国会议员的行为进行监督。第三,充分发挥新闻媒体的监督作用,比如,欧洲的“新闻媒体问责”;第四,明确问责责任,譬如,“在英国,根据布莱尔政府2001年通过的《部长级官员准则》,部长级官员需承担集体责任与个人责任,议会充当问责者的角色,刑事责任方面由司法部门处理。所谓集体责任,要求政府部长级官员必须烙守集体负责制的原则,另外,不得透露政府内部的决策过程。所谓个人责任包括三个方面,即决策错误、执行不力或执行过程中出现偏差,以及个人品行不端。”7第五,“问责事由的确立。西方国家的行政问责制虽未在宪法中确定,但是问责事由、问责程序已经稳定成型。问责事由主要包括降低政府合法性的重大事件、与个人情操和职业操守不符的事情、个人决策不当或工作不利导致的重大损失。”8
3.2 国内研究状况
关于国内相关研究成果,笔者先以“行政问责”为主题,再分别以“公共获取”、“信息公开”、“信息资源”、“政务信息”、“政府信息”等为关键词、题名结合检索了自1990年至2009年8月中国期刊网(CNKI)下的“中国优秀硕士学位论文数据库”、“中国博士学位论文数据库”、“中国期刊全文数据库”,检索结果如表2所示。
表2:国内学术成果
检索词
数据库 行政问责 行政问责
+公共获取 行政问责
+信息公开 行政问责
+信息资源 行政问责
+政务信息 行政问责
+政府信息
硕士学位论文 518 0 6 2 0 2
博士学位论文 51 0 0 0 0 0
期刊全文 1378 0 37 5 10 52
基于上述研究成果分析可知,目前国内学者对于政府信息资源公共获取的行政问责研究并涉及相对较少,多数学者仅仅将政府信息公开作为完善行政问责制的一项具体措施研究,而对行政问责制的研究已有所涉及。基于此,笔者主要探讨国内行政问责制的研究现状,希望以此作为研究政府信息公共获取行政问责制的借鉴。
国内学者对行政问责制的研究起步比较晚。对“问责”理论与实践的直接研究,还是一个新课题,但在问责实践的促动下,自从2004年开始,国内研究问责制的相关论文迅速增加。据“中国学术期刊全文数据库”检索表明,自2004年截至2009年8月,在学术论文题目中出现“问责”一词的文章共有3319 篇。由此可见,问责制研究无疑是我国理论界研究的一个热点。目前,我国对该主题的研究特点主要有:
首先,从研究发展趋势看,行政问责制借鉴境外(含香港等地区)行政问责的经验和做法基础上借助于“非典”这一特殊事件,发展于各级政府体制改革之中追究各级行政官员的责任,成熟于行政问责的规范化、制度化建设,并最终走向正轨。
其次,从研究领域看,近年来,法学、政治学、行政学等学科的研究者及实际工作者相继围绕这一主题展开研究。从政治民主理论的视角研究问责的理论基础,从公共行政及行政生态学的视角研究问责的责任体系,从行政法学的视角研究问责的完善路径。还有少数学者从经济学层面分析行政问责制,譬如,程启智(2005)、9龚来良(2009)。10
第三,从研究思路看,较多地从“应然”与“实然”两个角度对行政问责制进行探讨。从“应然”角度主要探讨行政问责制的理论基础、概念及内涵。从“实然”的角度主要探讨行政问责制实施困境,在此基础上“对症下药”,提出完善行政问责制的路径;以及香港高官问责制评析及借鉴研究。
第四,从研究内容看,普遍重点关注以下几个主题领域:
一是对行政问责制的概念、内涵的研究。概念是理论研究的先导和分析问题的基础,要研究行政问责制度,首先必须弄清行政问责制的基础概念、内涵。对行政问责制的称呼有的将其称为“官员问责制”、“政府问责制”,大多数则直接称之为“问责制”。目前理论界对问责制概念的界定概括起来主要有两种观点,规范说和制度说。其主要代表人物:王宏伟和周亚越。譬如,王宏伟(2006)将问责制的含义概括为:是指对政府及其官员的一切行为和后果都必须而且能够追究责任的制度,其实质是通过各种形式的责任约束、限制、规范政府权力和官员行为,最终达到权为民所用的目的。并指出,避免对行政问责制度的理解误区:一是把问责制度简单等同于引咎辞职;二是把问责制度简单理解为上问下责;三是把问责制度看成是上级对下级某个已知的具体过失的惩罚。11周亚越(2006)认为,行政问责“是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性结果的一种规范。”12无论是规范说还是制度说,从内容上看无非是围绕着问责主体和问责客体或问责对象之间的关系进行描述,主要包括异体问责与同体问责。譬如,宋涛(2005)认为,行政问责是指行政人员有义务就与其工作职责有关的工作绩效及社会效果接受责任授权人的质询并承担相应的处理结果;其内涵从功能和作用上看,行政问责表现为行政管理中的一种监督控制机制;其作用是为了实现社会和行政自身对于行政效率和效果的价值期望。13周仲秋(2004)认为,行政问责制是政府实现其行政责任的一种自律或自我控制,即行政自律机制。14此外,还有人从较宏观的角度界定问责制,譬如,毛寿龙(2004)认为,就形态上来说,问责制主要有两种,一是行政性问责,一是程序性问责。15
作为一种制度,问责制应涉及到“由谁问(问责主体)”、“向谁问(问责客体)”、“问什么(问责范围)”、“如何问(问责程序)”以及“问何责(问责制责任体系)”和“会怎样”(问责后果)等一系列问题。关于这些构成要素,学者从不同的角度作了分析。在行政问责的主体这一问题上主要有两种观点:同体问责和异体问责。譬如,韩剑琴(2004)指出,行政问责是一种内部监督机制,主要是有政府有关部门进行调查核实,并有政府进行责任追究。尽管在监督的渠道上可能是由公民、法人或者其他组织检举,甚至新闻媒体的曝光也可能成为问责的依据之一,但总体而言,行政问责是行政系统内部的问责,是一种内部监督的机制,亦可称之为‘同体问责’。 16刘厚金(2005)指出,行政问责的主体,既有同体问责,即行政系统自身层级的问责;也有异体问责,即行政系统以外的主体,包括人大、各民主党派、司法机关、人民团体、新闻媒体和公众等。17在对行政问责客体的界定中,研究者观点基本相同。谭功荣等(2004)认为,行政问责的客体是指承担行政责任的主体。目前来看,我国行政问责的客体包括行政机关、行政机关的领导者和公人员三大类。这三类客体与行政问责的三个主体并不是对应关系,而是交叉关系。18关于行政问责范围,杨仲林(2005)认为,包括两类:一是公众对政府行为的一般性缺陷进行的问责;二是特定的公民个体对其所受到的公共权威的不公正的对待提出质询。19关于行政问责责任体系,由于政府及其行政人员所担负的责任是极其复杂而繁琐的,致使研究者划分标准的不清晰,造成分类混乱。周亚越(2006)认为,行政问责的实体性责任有四个层面:道德责任、法律责任、政治责任、行政责任。这一观点与毛寿龙教授的主张基本吻合。20著名行政学者毛寿龙教授(2005)认为,行政问责的责任可分为四种:一是承担道义上的责任,也就是向受害者和公众负责;二是承担政治上的责任,也就是向执政党和政府负责;三是承担民主的责任,向选举自己的人民代表和选民负责;四是承担法律的责任,要向相关法律的规定负责,看是否有渎职的行为存在。21谭国太(2004)认为,行政首长责任的问责应包含三个方面的责任:政治责任,法律责任和道义责任。22渝纪法(2005)指出问责制所问的“责”的内容,主要是一种政治责任,也包括一定范围内的道义责任,不仅包括个人责任,还包括集体责任,既包括直接责任,也包括连带责任。23关于问责程序及问责后果的研究,则主要集中体现在行政问责制的路径选择。
二是关于行政问责法理基础的研究。任何一项制度的存在都要有其存在的理论依据,行政问责制也不例外。要使行政问责制度化,首先就需要探讨问责制所蕴含的内部机理。对此问题,有不少研究者较为翔实地梳理了行政问责制的理论基础,为行政问责制的实施找到了理论支撑。譬如,陈党(2008)认为,能够作为问责制法理基础的主要是人民主权理论、责任政府理论、权力制约理论、人民监督理论和政府法制理论。24周亚越(2006)进一步拓宽了行政问责制的理论基石,除了主权在民和委托代理理论以外,还从交易成本理论、公共选择理论以及善治理论中审视了行政问责制产生的内在根源。她认为,交易成本理论能从政治成本、管理成本和社会成本的视角对问责制何以须为及何以可为给出了比较令人信服的答案。25黄健荣、梁莹(2004)主要从多维理论去考察问责新政,认为行政问责应从参与式民主理论层面、交易成本理论层面、委托-代理人理论、社会资本理论层面、制度主义层面和善治理论层面等六个方面去考察。26
三是关于行政问责制实施困境及完善路径的研究。近年来,我国行政问责在实践中取得了明显的成效,但由于起步较晚,且理论研究滞后于实践,因此在具体的实践过程中也存在许多局限,对于如何看待并解决这些问题,相当一部分研究文献给予了较细致的分析。譬如,邓集文(2008)指出,在当前中国的政府公共信息服务中,虽然各级政府建立了问责体制,但是该体制仍存在着一些缺陷:责任不明确,问责力度不够,绩效评估机制存在不足等,这些缺陷就是当前中国政府公共信息服务问责体制创新的动因;据此,应着力进行政府公共信息服务问责体制的创新:进一步明确责任;加大问责的力度;健全政府绩效评估机制。27曾雪璐(2007)指出,我国行政问责制面临诸多困境,包括问责主体缺乏法定明确性,异体问责相对薄弱;问责的法律体系不完善,缺乏强制力作为保障;政府权力与责任不对等;政府信息公开的有限性。为了有效地解决以上问题,提出了转变政府行政理念;加强异体问责,实现问责主体的多元化;健全行政问责的法律制度体系;构建权责一致的行政问责制度;推行政务公开,实现“阳光行政”等举措。28王学军(2005)将行政问责制实施的困境主要归纳为六个方面:政府责任界分的模糊、问责主体权力的冲突、政府信息公开的有限、政府绩效评估机制的缺失、公民参与问责的匾乏以及公共行政文化变迁的滞后;并提出通过及时进行制度创新解决此问题,比如:政府责任要明确化、职权要清晰化、信息公开要法制化、政府绩效评估要规范化、公民参与政府问责要制度化、促进公共行政文化变迁的同步化。29丁先存、夏淑梅(2006)从健全行政问责制度体系、完善民主问责制度和正当程序的角度分析了完善我国行政问责制的制度选择问题。30此外,周亚越(2005)探讨了我国行政问责制的法律缺失的表现及法律层面的完善路径,31高丹、时宏明(2005)探讨了实施和完善行政问责制需要优化的若干外部条件。32
四是关于香港高官问责制的评析及借鉴研究。香港在长期的政治实践中形成了较完备的问责制度,理论界研究了香港高官问责制的成效及不足,期望以此作为建立与完善我国行政问责的良好借鉴。譬如,孙彩红(2004)33、、汪永成(2004)34介绍了香港“高官问责制”推行的动因和主要内容、实施以后的成效、存在的问题、进一步发展的路向以及对大陆的借鉴意义。陈瑞莲、邹勇兵(2003)探讨了香港特别行政区实施香港高官问责制的背景和高官问责制以来取得的成效及存在的问题,并对其完善提出了一些建议。35
3.4 国内外研究述评
综上所述,国内外学界对行政问责制的研究已取得一定的成果,研究范围涉及的十分广泛,包括问责制的理论基础、问责制的意义、问责制的概念、问责制的基本构成要素等等,对于构建行政问责问责制的合理范畴有着重要意义。但由于研究时间毕竟较短,所以行政问责制研究也存在以下不足: