食品安全法律规制研究2012(五)

    当前中国的食品安全呈恶化趋势，现有法律法规中的惩罚力度不强可以说是一条重要原因。在发达国家，食品安全会受到全社会的关注，法律对于出现问题的商家惩处也相当严厉。一般对食品质量安全事故采取重罚，特别是对蓄意破坏食品质量安全者，不仅要求立即停业待查，而且高额的罚款会令其关门倒闭，即使罚款，也要让违者得不偿失。这样的处理使经营者就像珍惜生命一样维护食品的安全性。我国现行的和食品安全有关的法律法规主要是《食品卫生法》和卫生部为配合该法律的实施而制定的《食品卫生行政处罚办法》。从这两部法律法规来看，目前对于违反食品卫生规则而导致食品安全问题的处罚是比较轻的。《食品卫生法》第三十九条规定“违反本法规定，生产经营不符合卫生标准的食品，造成食物中毒事故或者其他食源性疾患的，责令停止生产经营，销毁导致食物中毒或者其他食源性疾患的食品，没收违法所得，并处以违法所下的罚款；没有违法所得的，处以一千元以上五万元以下的罚款”。处罚金额根据有无“非法所得”来确定．显然处罚力度过轻，起不到惩罚作用。这可能也是它被《食品安全法》，废止的原因之一。

    4.多头执法影响执法效果

    多头执法，各监管机构职责不清，影响监管效果。我国目前同一种食品、同一环节的监管职能为产业、质量、卫生、商业等多个监管机构所分割，但部门间责任又划分不清。各执法部门在利益的驱动下，有时出现各吹各的号，各唱各的调，争权夺利、推诿扯皮、相互制肘。如工商行政管理局和商务部各自的职能定位分别是市场运行管制和市场贸易行业规制，但是在实际监管过程中，都不同程度地渗透到各类食品和各个环节的监管之中。而新成立的国家食品药品管理局似乎作为专业的食品安全监管机构，本应在食品安全监管中承担重要作用，但其目前的定位只是综合监督和组织协调作用，事实上既无标准的制定权，又无实际的监管权，组织协调成为一句空话。

    三、国外食品安全法律规制及启示

    （一）美国食品安全法律规制

    美国向来对本国国土安全的要求是相当苛刻的，其对食品安全的要求同样十分严格。美国的食品被认为是世界上最安全的食品之一，这主要归功于美国在长期发展过程中建立起来的协调有效的、从“农田到餐桌”的链条式的食品安全监管体系。

     美国对食品工业最重要的贡献就是HACCP概念的提出。HACCP（Hazard Analysisand Critical Control Point），即危害分析与关键控制点作为新的风险管理工具具有结构严谨、系统性强，多向约束、客观理性，且适应性强而效果显著的优点。HACCP概念最早产生于20 世纪60 年代，由美国Pillsburg 公司在为美国太空项目服务、提供安全卫生食品时率先使用的。HACCP 作为一种控制食品安全的预防性体系，主要由7 个方面的内容组成：（1）进行危害分析；（2）确定关键控制点；（3）确定关键限值；（4）建立监控关键控制点的程序；（5）建立关键控制点限值发生偏离时可以采取的纠偏措施；（6）建立可以验证HACCP 体系是否正确运行的程序；（7）建立有效的记录保存体系。它可以将食品安全危害控制或消灭在加工之前或加工过程中，有效减少不合格食品的产生，从而降低成本。

    （二）德国食品安全法律规制

    德国食品安全法律体系的显著特点是“食品安全法律法规的颁发和执法监督、研究鉴定实行权限分立、职能分开”。食品安全法律法规由联邦议会和国会通过颁发。联邦各州是食品安全法律执行情况的监督主体。食品安全的问题评估和科学监督的主体是负责医疗卫生的消费者保护和兽医的联邦机构，它还提供相关的信息材料和《HACCP方案》的咨询。德国食品安全法律体系的四大支柱为《食品和日用品管理法》、《食品卫生管理条例》、《HACCP方案》以及食品卫生良好操作规范的《指导性政策》。”

    在德国，无论是国产还是进口食品，在包装的标签上都注明商标、食品成分和有效期，还有有关商检机构质量认可的显著标志。为了保证食品安全，德国对食品生产和流通的每一个环节都进行严格的检查和监督。肉类牛奶、鸡蛋、水果蔬菜等易变质食品每月都检查1至2次，对面包、酒、饮料、罐头等每年检查数次。对市场食品的检查由卫生局委托警察局负责实施为了了解市场的实际情况，警察还经常作为一般顾客到饭店、商店，医院、机关、学校和公司的食堂购买各种食品，然后送到食品卫生机构进行检测。如发现某一单位违反食品安全法律，卫生局根据有关规定进行处理情节轻者罚款最高罚款可达5万马克，情节严重者交司法机构处理，最高可判5年徒刑。

    (三)国外法律规制对我国的启示

    我国现已颁布的食品安全法律法规及规章虽然数量较多，但由于我国在食品安全管理中，没有引入“食品链”的概念，长期以来，没有把食品安全建立在“从农田到餐桌”的全程监控上，食品安全法律体系不完整，出现了源头治理无约束的情形。因此美国这种“从农田到餐桌”的全程监控，很适合我国借鉴。其次引进HACCP 食品安全质量控制体系，有助于消除发达国家对我国食品出口贸易的限制，促进我国对外贸易进一步发展，提高出口食品在国际市场上的竞争力。最后加大对违反食品安全法律的处罚力度。

    四、完善我国食品安全制度的建议

    社会健康有序的发展有赖于法律制度的保障。建立良好和完善的法律法规和标准体系是管理和监督食品安全的基础和依据，将对食品安全保护方面起到巨大作用。根据现状，我国食品安全法律体系尚存在一些问题，与国际上的规定和标准尚有差距。食品安全法律制度涵盖广泛，应包括从农田到餐桌的全部过程。应当根据食品工业自律和社会协作的辩证统一设计相关法律制度；生产经营企业作为食品安全保障的责任主体，应当担负起食品安全保障责任的重担。同时结合食品安全监管体系的改革，及时巩固食品安全监管体制改革的成果。从我国食品安全的现状来看，需要解决的问题如下。

    （一）加强食品安全法律建设

    随着现代社会的高速发展，我国已与时俱进的清理了大量的法律法规，一定程度上使我国法律与国际接轨更近了一步。但是，实际上我国的现有法律仍与国际差距较大，有必要进一步修订。因此，应该加强与国外的经验交流与合作，重点研究国外食品安全法律标准，吸收与借鉴国外的先进经验，探索和发展与国际接轨，同时符合我国国情的理论、方法和体系。按照我国法律、行政法规、地方法规、行政规章以及规范性文件等多层次法律体系，建立我国食品安全法律体系。纵观全球，美国系食品安全保障最好的国家之一，其相关食品安全的法律规定涵盖所有食品领域，相关法律规定繁多，为食品安全制定了具体的监管程序和标准。故而我国应积极借鉴欧美发达国家法律制度的先进之处，完善法制建设。

    （二）参照国际食品安全法典建立我国的食品安全法规体系的基本框架

    我国在食品安全领域没有统一法典，新食品法的颁布弥补了这一空白，但是仍然存在不足，需要通过立法加强与食品安全和质量有关的法律、法规、规章等相关规定，包括对现行与食品(包含农产品)相关的法律法规及规章等的调整和修订。在与食品安全和质量相关的所有领域，大力推行我国相关CAC，ISO等组织已经展开使用的食品安全法规、技术规范、指南和准则。加快我国食品安全与质量标准体系的发展，达到国际标准，并且积极推进危险性评估技术的普及和应用，在CAC成立中国专家组织，积极参与到国际组织活动中去，加强我国的影响力和地位。根据《国际食品法典》，建立符合国际食品法典委员会制定原则的食品安全标准体系，全程监控食品安全，在食品产业链条的所有环节设立标准和规程，消除所谓的“绿色壁垒”。

    （三）整合法律资源，完善已有法律法规体系

    虽然已经制定了完整统一的食品安全法，但现存法律仍存在缺陷，所以应对现有法律法规进行补充和完善，整合散乱于各种法律法规中有关食品监管的相关内容，最大程度减少立法和执法冲突，解决法律体系混乱的问题，保证法律的统一和完整。人大常委会相关专门委员会或者委托有关方面的专家学者作立法工作，起草并公开征集各方面意见，广泛吸收民意和遏制态度。积极推动立法回避制度，凡是与立法中相关内容有关的行政部门，原则上应当回避，避免立法中加入相关部门利益，硬性到法律的公正和普遍适用性。对于已经出台的法律法规，要根据条件，逐渐完善相应配套的实施条例和细则。加大推行食品安全管理中食品安全有效控制体系的力度。要在落实好食品良好操作规范(GMP规范)的基础上，加快引进推广“HACCP体系”。

    （四）加大现有法律法规的惩罚力度并赋予执法部门更充分的权力。

    参照国外的先进经验，可以发现，提高食品安全水平的基础是对相关食品生产相关企业实行强制性管制。也就是只有加大现有法律法规的惩罚力度，加强权力的监督，才能切实有效的保护食品安全的实施。《食品安全法》将不合格食品生产经营者的民事赔偿额度从《消费者权益保护法》规定的双倍增至10倍，但是因为实践中，流通普通食品的价格普遍不高(往往在人民币几十元以内，甚至几元)，增加十倍也最多不过千元，这对于制造和销售者而言，难谈惩罚。而与此同时给消费者造成的损害可能是长久而深远的。比起其他任何一种与健康相关的政府活动，食品安全是最需要连续性和强制性管理的。但是就目前的情况来看，我国尚存在较多问题，诸如执法不严，违法不究和处罚较轻等问题，同时对产品的追踪、检查以及召回也存在很多薄弱之处。因此要扩大执法部门的检查权，包括检查食品生产和销售记录；强制受管理企业将不符合法律规定的食品信息向管理机关通报；并要求有关组织记录农药、兽药的使用记录；要求食品企业向食品管理部门登记并报送产品清单；同时要求食品企业保存与食品安全有关的食品生产和销售记录等。

    （五）依法加强权力监督

    各级人大是地方最具有权威的监督机构，根据宪法赋予的神圣职责，其应该依法实施法律监督和经济工作监督工作。以往各级人大对相关政府部门“拔苗助长”的短期经济发展行为和相应执法部门的不作为熟视无睹、听之任之，应改变这种情况，根除以各级人大为保护伞的不良行为。使人大充分发挥监督作用，启动监督程序，及时发现、纠正并撤销违法的“土政策”及危害食品安全的行政行为，否则，将贻害整个行业，影响地方经济的长期和可持续发展。

    （六）建立分工明确、协调一致的食品安全管理体制。

    建立统一的监督执法体系。我国以往的管理格局是分散在各部门、多地方管理的模式，因此，为根除各部门、地方利益和徇私枉法等危害，部分执法部门可以考虑实行垂直管理。《行政诉讼法》等相关法律法规的规定是管理机构必须遵守的程序性法令，执法部门必须真正做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，这才是实现公开、公平和公正的基础。提议国务院成立或授权成立跨部委的、全国统一的中国食品安全委员会(或称中国食品安全局)。由其统一组织、协调和管理与食品安全有关的全部工作。该部委应直接对国务院总理负责，该部门的战略目标应当是：建立现代中国食品安全控制体系。以科学为基础，协调一致，实施立法、检测、调控、执法、科研及教育计划，以此从生产、加工、包装、储运、销售和进口各个环节对全国食品进行严格监管。

    五、结论

    综上所述，随着经济全球化和国际食品贸易的发展，食品安全问题已成为当今世界共同关注的问题，食品安全法律的健全和完善在世界各国都当作一件战略性任务、基础性工作给予高度重视，我国必须加强与国际合作，共同探讨食品安全的治理经验，不断完善我国食品安全法律制度。需要指出的是，食品安全水平受多种因素制约，社会发展水平、科学技术进步和人民的生活消费水平都决定着食品安全水平，因此提高食品安全水平是一项长期而艰巨的系统工程，要长抓不懈，稳步推进。

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