食品安全法律规制研究2011(二)

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食品安全和食品质量二者有时难以区分，食品安全涉及那些可能使食品对消费者健康构成危害的因素。世界卫生组织将食品质量定义为“食品满足消费者明确的或者隐含的需要的特性”。而食品质量则包括可能影响产品价值的所有其它特性，其中包括各类有利或不利品质特性，例如产地、颜色、质地，以及腐烂、污染、变质等，食品安全和食品质量都应是一种保证，安全指食品安全并避免伤害的担保，质量则满足人们某种需要。

从理论角度分析，食品安全应包括“成分、功能、免疫、遗传”四方面的安全，可见，食品安全、食品卫生和食品质量三者的关系并非平行，食品安全与食品质量部分相交，又涵盖食品卫生，食品安全的概念相对更加宏观，以此统筹食品标准，可避免各类标准执行的交叉与重复。

（二）食品安全法律规制之必要性

我国食品安全现状不容乐观，把握现状并发现问题，有利于食品安全立法、执法体系的完善，也将奠定食品安全法律规制的实证基础。

1．对消费者健康的威胁

改革开放30多年来，我国食品加工业得到快速发展，食品种类琳琅满目，然而，受技术水平影响，工业提速的代价必然容易牺牲环境资源，导致污染加重。加之，食品加工、检验技术限制，在加工过程中掺杂使假、滥用添加剂甚至违禁化工原料等违法犯罪活动一度猖獗，令全国食品安全形势异常严峻。据统计，2000年，全国发生重大食物中毒事件150多起，涉及人员62人，致死135人。2003年，全国重大食物中毒事件报告379起，12876人中毒，323人死亡。2001年江苏、安徽等地爆发的肠出血性大肠杆菌中毒事件，一次就造成20000余人中毒、177人死亡。有关专家指出，我国每年食物中毒实际达20-40万人，且仍呈上升趋势。

2．对贸易市场的制约

我国是农业大国，食品出口在国民经济中举足轻重。而近年来，食品贸易也因食品安全问题摩擦不断，诸如中欧水产品问题、美国扣留中方食品产品等，均为国家经济造成重大损失，国际市场形象亦遭受重创，因进口国拒绝、扣留、退货、索赔等事件时有发生。据统计，2002年，我国71%出口企业中近39%出口食品受到西方技术性贸易措施的限制和影响，造成损失达170亿美元，如此数额对于发展中国家而言可见一斑。

3．对社会秩序的影响

近年来，有关食品安全的谣言层禁不止，甚至引发公共危机。食品谣言何以屡辟不止？据中国青年报对6891人进行调查，50%的人认为当下关于食品的谣言较多，68.9%的人认为食品谣言对社会的影响较大，更有73.3%的人则认为谣言“宁可信其有”，87.6%的人指出食品安全社会公信力脆弱使得食品谣言屡辟不止。华东政法大学社会发展学院院长何明升认为社会信任出现问题，虽然难以排除不正当竞争且别有用心的幕后推手，一定程度又反映了民众对食品安全问题的严正抗议。

三、食品安全法律现行状况分析

（一）我国现行食品安全法律规制现状及问题

自80年代初，我国就已制定并颁布系列与食品安全有关的法律法规及相关管理条例、办法，主要分为国家制定30余种和部委制定近百种两大部分内容。与此同时，各级地方政府也配套出台了相关管理办法，食品安全法律规制的雏形基本建立。

1．立法体系

（1）国家食品安全法规体系

《食品卫生法》主要规定了对食品、食品添加剂，以及食品容器、包装材料和食品相关工具、设备、生产经营场所的卫生、标准和管理办法，明确了食品卫生监督工作的职责和相关法律责任。并有部门行政规章、地方性法规和地方政府规章、食品卫生标准及检验规程等与此配套。我国已基本建成以《食品卫生法》为核心，相关食品卫生管理办法和食品卫生标准所组成的食品安全法规体系，大致涵盖了食品安全各管理方面。

《产品质量法》明确了中国产品质量监督管理机制，强调产品必须符合保障人体健康和人身安全的相关规定，以及产品质量论证和监督抽查等制度，规范了生产、销售、检验、论证等各方机构的相关法律责任。《农业法》、《农产品质量法》，包括《标准化法》等则明令了食品卫生实施强制标准，严格禁止生产经营不符标准的食品。而国家农药、兽药等管理条例，则侧重于相关药理、残留等生态防治措施。国家《动物防疫法》、《进出境动植物检疫法》则对相关产品的检疫防控进行规定。

（2）部委食品安全法规体系

部门综合性法律法规则主要有农业部制定的《兽用生物制品管理办法》、《无公害农产品管理办法》等，以及卫生部制定的《食品卫生监督程序》、《茶叶卫生管理办法》、《水产品卫生管理办法》等，以及针对新资源食品而制定的《农业转基因生物安全管理条例》等条例和办法。

加入世贸组织后，卫生部基本完成近500个食品卫生标准的修改审定，一个较为完善，由“基础、产品、行为和检验方法”四类标准组成的食品卫生标准体系已基本形成。同时，我国亦积极加强国际融通，1986年加入“食品法典委员会”，其成员国163个，覆盖全球98%的人口，各类食品标准制定更趋全面、科学和规范。我国在完善和保障食品安全方面的具体法治实践，为食品安全法律规制奠定了良好的基础。

2．食品安全法律规制问题

虽然我国食品安全法律体系初具规模，但就其体系本身，以及执法、司法程序上仍然存有缺陷，有待持续完善。

（1）立法系统性问题

1、现行法律法规目标错位

我国现行食品安全总体性法律法规重点突出以惩治相关违法行为为主要目标，仅对食品质量作出概要性规定，食品安全并未被真正明确为立法目的。且由于出台时间较早，相关食品标准门槛低、覆盖面过窄，难以适应新形势食品安全需求。诸如《标准化法》偏重工业产品标准，而农产品质量标准仅为推荐性标准。显然，食品安全相关立法更加侧重于解决发展中所发现的管理问题，相关整体性原则、预防性原则等应当贯穿食品安全立法始终的原则并未有效体现。正当食品安全矛盾日益激化之际，必须认真审视现有法律体系的立法宗旨和目的，并重新进行增补和修订。

2、综合类基础性法规缺乏

就国际食品安全监管较完善的国家来看，或有一部较成熟的通用法律，或有多部法律共同发挥作用，而我国现行食品有关基本法为《食品卫生法》、《产品质量法》、《农业法》，专门性法律仅有《食品动物防疫法》和《进出口植物检疫法》，缺乏一部统一的、基础性、综合性的涵盖“食品链”的食品安全的基本法律。食品安全问题来临时，只能从相关法律中寻找凭据，真正从标准、监管和责任角度规定较系统的法律规定尚属空缺，对于食品安全问题中导致人身或财产损害的归责原则等无法可依，司法实践亦无章可循。一旦无法有效归责，责任自然难以追究。

3、部门法系存在定性冲突

我国食品安全法律体系多以政府部门组织起草，随后进入立法程序，经国务院和全国人大审议通过后颁布。现行食品工业国家和行业标准共2000余项，其中部分标准最早制定于1981年，显然，所谓的食品安全国家标准依然局限为行业或部门标准。由于食品涵盖种类繁多，标准则更加复杂和分散，部门间标准拟定存在冲突，甚至食品本质也易发生定性矛盾，势必造成各级市场混乱。缺乏行动指南，并且食品技术和检测标准未能顺畅接入国际市场，造成了标准执行难、效果差的两难境地。食品安全标准应当由专门立法机构编制且清晰、明确，才能较好解决食品监管政出多门的状况。

（2）执法权益性问题

1、监管机构间的职责交差

对于食品质量的监管，执法权力被赋予了很多部门，形成了多头执法、职责交叉的现象，导致现有监管体系严重分割、职能分散，不仅难以形成合力，甚至相互干扰或影响。同一种食品、同一类环节的监管职能为质量、卫生、工商等多个监管机构分割，且各机构间的职能、责任不清。如工商行政管理定位于市场运行管制，而在实际监管过程中，则渗透到各类食品和各个环节的监管之中。又如国家食品药品管理局本应承担食品安全的重要监管作用，却只是实际定位在综合监督和组织协调上，事实上既无标准制定权，又无实际监管权，协调只能是纸上谈兵。

2、执法部门存在定位偏差

食品安全行政监管主体集立法、执法和判罚三位一体，未免影响公正。为数颇众的食品法律法规在计划经济时期制定，亦因立法环境、立法技术等多因素的交叉影响，食品安全监管部门既成了法律法规的起草者，又是执法和处罚者。由于立法目的差异，各食品相关法律之间的冲突就难以避免，并且受执法部门现行的执法和判罚合一的体制影响，执法部门多以罚代管、以罚代刑，影响执法严肃性。此外，在涉及权力责任关系时，有权力必有利益，或多或少就会渗透部门宗旨和利益权衡，缺乏有效的司法监督，必然影响立法和判罚的公正性。

3、执法功能相对行动迟滞

我国执法机关在打击假冒伪劣食品，保证食品安全的实践过程中缺乏持续性，通常是以食品卫生管理代替食品安全管理，在出现重大食品安全事故后，或有上级行政机关发布命令，进行一阵风式的检查、处理。当这阵风过后，制假、售假分子再度行动，假冒伪劣商品又重新泛滥。显而易见，头痛医头式的管理并未起到应有的事前监管的作用，对各类食品安全问题的形成及发展无法实现控制，明显滞后于食品安全问题的发展和演变。原因在于行政部门的管理职能并未法制化，公共管理存在职能缺失，无法从根本上解决食品安全问题。

（3）司法规范性问题

1、主体责权关系失衡

司法实践关注责权统一，在发达国家，食品安全受到广泛关注，一方面因为其关联到基本人身权益保障，另一方面也出于法律对责任主体的惩处亦相当严厉。一般对食品安全事故采取重罚，尤其针对蓄意破坏食品安全者，不仅要求其立即停业待查，且高额罚款也足令其瞬间倒闭，可见其违法成本之严重。美国法律则规定：凡制售假者均判有罪，不论金额大小，获25万以上100万美元以下罚款，并处5年以上监禁。而我国《食品卫生法》中至101人以上中毒或疾患，仅处3至5万元罚款。违法主体的法律后果与其违法行为的法律事实明显不对等，难以起到惩戒及威慑效果。

2、标准水平存有差异

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