略论我国行政诉讼第三人制度的不足及完善(一)

一、行政诉讼第三人制度之基础理论与国外实践

二、我国行政诉讼第三人的立法现状及其缺陷

三、完善我国行政诉讼第三人制度的具体设想

内 容 摘 要

随着行政诉讼实践的进一步深入，行政诉讼第三人的问题变得更加复杂，为了更加准确地理解和适用行政诉讼法第三人的规定，完全有必要结合行政审判的最新实践，从理论上进一步深入研究和探讨行政诉讼第三人问题。本文在总结我国行政诉讼第三人制度的缺陷的基础上，借鉴大陆法系国家的相关规定，通过明确第三人的确定标准、第三人类型化以及明确第三人参加诉讼的程序、权利、义务等方面来完善我国行政诉讼第三人制度。

关键词：行政诉讼第三人；诉讼参加；完善措施

略论我国行政诉讼第三人制度的不足及完善

一、行政诉讼第三人制度之基础理论与国外实践

(一)行政诉讼第三人制度的产生背景与基本功能

尽管行政诉讼第三人制度在各国的规定不尽相同，但是就其产生背景而言还是有着许多相同之处。概括言之，主要有以下原因：第一，作为大陆法系行政诉讼标的的法律关系、涉及的法益与发生原因多攸关公益；第二，传统典型之诉讼类型(抗告诉讼)与程序标的，无法为消极之共同诉讼与积极之共同诉讼；第三，在行政处分(即具体行政行为)效力上，发现了有所谓第三人效力之行政处分或行政法律关系之多面性，在行政处分形成阶段上，有所谓多阶段行政处分之发现；第四，就行政行为主体而言，有共同处分之制度。而就行政相对人而言，亦有共同处分相对人；第五，于法治国家人民权利保障之完善性与人性尊严之要求应让与处分有关之人民，亦有参加诉讼程序主张救济之机会；第六，依法行政与依法审判原则共同要求根据实质之真实，作为处分与裁判之依据，为了避免因偏听而导致谬误，应允许与处分有关系的人或机关有参加诉讼的机会⋯。通过对其据以产生与存续的背景环境的考察，我们能够准确地把握该制度设置的目的与功能。其功能主要表现为：第一。第三人利益之维护。该制度使第三人有能力以自己的意志来影响诉讼程序的进行，以防止该项裁判对其法律地位产生不利的法律后果。第二，全面澄清争议事实。在行政诉讼中并非所有争议仅仅只涉及到原告与被告双方，往往该项争议还涉及到原被告以外的第三人，因此为了澄清争议的事实，法院有必要将其他受到争议事件影响之人纳入诉讼程序，并希望该第三人能够提供适当协助。第三，诉讼经济与既判力扩张渤。从制度设计的目的上讲，法院的裁判在于解决原告与被告之间的争议，而第三人制度的设置能够透过对原告与被告所为判决的既判力扩及至第三人，从而扩大了判决的效力范围，并且有助于实现诉讼经济的要求。

(二)相关国家和地区的实践

德国行政诉讼第三人制度规定在妁联邦德国法院法》(1960年)第六十五条第l款和第2款中。学者弗里德赫尔穆·胡芬将六十五条第l款、第2款所规定之第三人制度分别称之为简单传唤(选择性传唤)和必要传唤两种类型。日本《行政案件诉讼法》上作为撤销诉讼中的诉讼参加制度，规定了如下两种：由于诉讼的结果，其权利将受到损害的第三人参加进行中的诉讼程序的第三人诉讼参加(第二十二条)；撤销诉讼的被告以外的行政厅参加诉讼程序的行政厅诉讼参加(第二十三条)。在我国台湾地区，行政诉讼第三人被称为“参加人”。诉讼参加制度作为完整的一节内容规定在修订后的台湾地区“行政诉讼法”(1998年)第三章第四节中。统观德国、日本和我国台湾地区的行政诉讼第三人制度，我们能够发现在第三人制度的设计上有着许多共同之处，而其中许多内容又是我围行政诉讼法所没有规定或是规定不详的。例如，在确定第三人的标准上，他们都采用与案件裁判结果有法律上的利害关系作为确定标准；在立法上，明确规定了行政诉讼第三人的类型；在参加程序上，根据不同的第三人类型设置了不同的参加程序；在权利、义务设置上，根据第三人类型

的不同确立了与之相应的诉讼地位和诉讼权利、义务等等。上述这些内容作为成熟的第三人制度是必不可少的，因此，在完善我国行政诉讼第三人制度时都应当加以借鉴。

二、我国行政诉讼第三人的立法现状及其缺陷

(一)立法现状

我国行政诉讼第三人制度的内容反映在《中华人民共和围行政诉讼法》第二十七条中，该条规定： “同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三三人申请参加诉讼。或者由人民法院通知参加诉讼。”对于如何理解“利害关系”，目前法学界存在较大的争议，主要表现为以下两种观点。一种观点认为，这里的利害关系仅指与被诉的具体行政行为有法律上直接的权利义务关系，即被诉的具体行政行为直接调整了第三人的权利、义务，直接影响了第三人权利与义务的增减’。另一种观点认为，这里的利害关系不仅包括与被诉的具体行政行为有法律上的直接权利义务关系，而且还包括与被诉的具体行政行为有间接的利害关系。所谓间接的利害关系，是指被诉的具体行政行为并不直接调整第i人的权利与义务，而是这一具体行政行为存在与否的事实将间接影响第三人的权利、义务。为了回应立法的不足，最高人民法院在《关于贯彻执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的意乡酚(试行)第二十一条中将“行政诉讼法第二十七条中的‘同提起诉讼的具体行政行为有利害关系’，界定为与被诉具体行政行为有‘法律上的权利义务关系’。可见，司法解释没有把“利害关系”局限在“直接”利害关系的范嗣以内，但是仍然未给我们设置容易操作的判别“利害关系”的标准。为了更好地执行《行政诉讼法》，最高人民法院在《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》中对第三人做了更详细的规定，第二十三条第2款规定：“应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。”第二十四条第1款规定： “行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。”第2款规定： “第三人有权提出与本案有关的诉讼主张，对人民法院的一审判决不服，有权提起上诉。”尽管司法解释对如何确定行政诉讼第三人作出了相对细致的规定，但是仍然缺乏概括性、全面性，难免有挂一漏万之弊端，因而对于司法实践的指导作用还是十分有限。

(二)存在的缺陷

1．行政诉讼第三人的确定标准不清晰。行政诉讼法以与被提起诉讼的具体行政行为有利害关系为标准来确定行政诉讼第三人，但是对于如何才是有利害关系，是直接的利害关系还是包括间接的利害关系，只是法律上的利害关系还是包括事实上的利害关系没有明确规定。

2．立法上没有对行政诉讼第三人作类型化分类。第三人的类型化是大陆法系国家在行政诉讼制度中必不可少的一项规定，然而我国法律对行政诉讼第三人只作了一个笼统的概括，还没有作出像民事诉讼中有独立请求权与无独立请求权第三人这样的类型化划分。

3．第三人参加诉讼的程序、法律地位和诉讼权利、义务规定不明确。在程序的启动上，我国行政诉讼法规定了由第三人申请和法院通知两种方式，但是，对于哪种情况必须通知、依何种方式作出、当事人能否申请第三人参加、需要提交哪些材料等未加说明。行政诉讼法对第三人的法律地位、参加诉讼的权利义务也没有明确规定，只是在最高人民法院的司法解释中规定：第三人有权提出与本案有关的诉讼主张，对人民法院的一审判决不服的，有权提起上诉。所谓“有关的诉讼主张”具体包括哪些内容，不同类型的诉讼第三人能够提起的诉讼主张是否相同，是否都有权提起上诉，却不得而知。