论中国违宪审查制度的完善(三)

    二、我国违宪审查制度的评析

    新中国的违宪审查制度发展历史很短，1954年宪法初步确立了违宪审查制度，但时隔不久，即名存实亡。直到1982年宪法的颁布，该一制度才得以再次出现，随着我国法制建设的进展，违宪审查制度也得以逐步确立并有所完善，但仍存在一些不够健全、完备的地方，亟需加以改进和完善。

    （一）我国违宪审查制度的立法进程

    一般认为，违宪审查制度起源于17世纪的英国。我国的违宪审查制度建设因特殊的政治、历史和文化背景等原因起步较晚，目前还不够健全。

    我国违宪审查制度的建设是从宪法监督、解释开始的，它萌芽于民主革命时期。早在第二次国内革命战争时期，《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》就曾规定：中央执行委员会监督中华苏维埃共和国宪法及全国苏维埃代表大会中央执行委员会的各种法令及决议之实施。这是我国违宪审查制度建设的开始。

    1954年，新中国的第一部《宪法》规定：全国人民代表大会监督宪法的实施；全国人大常委会有权撤销国务院作出的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令，有权改变或者撤销省、自治区、直辖市国家权力机关作出的不适当的决议。这些规定虽然只是原则性的，但已初步勾画出我国违宪审查制度的基本构架。

    1982年《宪法》大致确立了我国违宪审查的范围，1999年宪法修正案关于建设社会主义法治国家方针的确定，则大大加快了我国违宪审查制度的创设进程。

    2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)对违宪审查的主体、机构、程序、范围等问题作出了一些规定，成为我国违宪审查制度创设进程中的一个重要里程碑。

    2006年8月27日第十届全国人大常委会第二十三次会议通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)进一步扩大了我国违宪审查的范围，丰富了违宪审查建议权的内容。

    （二）现行违宪审查制度的主要内容

    现行宪法规定，全国人大有权修改宪法，监督宪法的实施，有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定；全国人大常委会有权解释宪法，监督宪法的实施，有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，有权撤销省、自治区、直辖市、国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。地方人大有权改变和撤销本级人大常委会不适当的决定；县级以上的地方人大常委会有权监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令，有权撤销下一级人大的不适当的决议。

    《立法法》对宪法的相关内容作了一定程度的完善，明确规定了审查法律、法规、规章的原则，规定了宪法、法律、法规、规章的效力等级和法律、法规、规章之间冲突的解决原则，其主要内容暨贡献表现在：其一，明确了违宪审查的主体为全国人民代表大会，机构为全国人民代表大会常务委员会（以下简称全国人大常委会），具体部门为全国人大常委会工作机构、法律委员会和专门委员会。其二，明确了启动违宪审查程序的主体为国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会。其三，规定了违宪审查的基本程序，即全国人大常委会工作机构以全国人大常委会名义受理书面审查要求或书面审查建议——全国人大常委会工作机构分送审查——专门委员会审查或法律委员会与专门委员会联合审查——出具书面审查意见。其四，确立了其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民的违宪审查建议权。其五，对违宪审查的范围进行了具体化，包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等。 此后，《监督法》又将最高人民法院和最高人民检察院所作的司法解释也纳入了违宪审查的范围。

    （三）我国违宪审查制度存在的缺陷

    1.没有违宪审查的专门机关

    我国现行宪法规定了全国人大及其常委会是行使违宪审查权的主体，虽然《立法法》突出了全国人大专门委员会特别是法律委员会的地位和作用，但是没有设立专门进行违宪审查的组织机构，专门的违宪审查组织机构的独立性更无从谈起。而且，从违宪审查的性质来说，它是解决宪法争议的专门性活动，需要较高的专业素养，而全国人大及其常委会的职权极为广泛，如立法权、监督权、人事任免权、重大问题的决定权，承担的任务可谓繁重，因此它们很难胜任也无暇行使违宪审查权。

    2.违宪审查职责欠缺强制性

    我国目前立法所确立违宪审查职责的行使，表现为在法律生效之前，对其是否符合宪法进行立法审查，对有关地方性法规进行备案或者批准，在法律已生效的情况下，全国人大常委会撤销国务院违宪的行政立法和地方人大及其常委会制定的地方性法规。但却没有规定如果其没有履行违宪审查的职责，是否应被处理及应受何种方式的处理、通过何种程序处理等内容，因而使其相应职责难以落实到位。

    3.违宪审查的范围过于狭窄

    从现行宪法和立法法的规定来看，立法并没有将大量由国家机关制定却不能上升为法规或规章的其他规范性文件列入违宪审查的范围，而在现实生活中，这些规范性文件确实大量存在，并且调整着人们生活的方方面面，却因缺少必要的监督，违宪情况时有发生，应当被纳入违宪审查的范围。另外，现行立法虽然已将国家机关及其工作人员的违宪行为纳入违宪审查的范围，却未将社会团体、企事业单位的行为列入审查范围，而这些单位所制定的章程或制度以及在其日常管理活动中，同样会对公民的一些基本权利产生不利影响，此类行为也应纳入违宪审查的范围。

    4.缺乏违宪审查的诉讼机制

    长期以来，我国将宪法的作用局限在为具体的立法提供法律依据，而没有使之直接用于审理和解决具体的宪法纠纷。只侧重于对法律、行政法规的合宪性进行监督，而对具体的违宪行为缺乏相应的诉讼程序规制。 当公民的宪法基本权利遭受侵犯时，如果因为没有相应的具体法律规定而不能通过诉讼予以救济，也不能直接依据宪法提起诉讼，那么宪法基本权利的存在也就失去了独立的意义。因此，只有建立违宪诉讼制度才能从根本上实现对宪法权威的维护和对公民基本权利的保障。

    总而言之，全国人大的立法由它自行审查，全国人大常委会的立法实际上不可能被任何其他机构审查。因此，中国目前的违宪审查制度可以概括为：人大有权，但不行使；法院无权，不能行使。这样的状况，造成与国家的政治生活和人民日常生活紧密相关的大量法律、法规和规章实际上被排除在了违宪审查之外。

    三、国外违宪审查模式的镜鉴

    纵观世界宪政发展史，各国因政治制度、法律传统、文化背景等方面存在的差异，其违宪审查制度也各有不同。以违宪审查的主体不同为标准，可以将当今世界主流的违宪审查制度分为三种模式，其各有优点和不足。总括违宪审查的历史，违宪审查司法化、审查机构专门化已成为一种趋势。

    （一）立法机关违宪审查模式

    即由议会或人民代表机关进行审查的模式，这一模式以英国为代表。前苏联也是由立法机关进行违宪审查的典型国家，它的理论基础是社会主义国家实行的是“议行合一”体制，在这种体制之下，行政机关、司法机关均由权力机关产生，对其负责、受其监督，因此，司法机关无权宣布权力机关的法律违宪，而只能执行权力机关制定的法律，我国现行的违宪审查制度即借鉴了前苏联宪法的有关规定，也采用了这一模式。立法机关审查模式的基本特点是：由议会或人民代表机关进行违宪审查，法律如果违宪则由议会或人民代表机关进行修改或废止。该模式具有权威性，便于操作和成本低的优点，然而我国的违宪审查实践证明了我国需完善此模式。

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