论中国违宪审查制度的完善(五)

    因此，在我国目前的政治体制下，设立违宪审查机构的合理模式是在坚持全国人民代表大会制度的基础上兼采宪法法院违宪审查模式的优点。具体的方案是把全国人大及其常委会监督宪法的权力分离出来，在全国人大之下设立一个专司违宪审查而又兼具司法属性的机构（我们姑且称之为宪法监督委员会），由其专门负责审查法律法规的合宪性问题及违宪侵权诉讼。 这样既不违背我国现行的政治体制，又能使宪法监督委员会以“局外人”的身份对最高权力机关进行有效的宪法监督。

    这里的宪法监督委员会隶属于权力机关，同时又独立于立法机关。也就是说，立法机关在行使立法权时它完全受违宪审查机关的法律控制，但立法机关在行使基本主权时又将制约于违宪审查机关。 这便解决了“自我监督”等于没有监督的问题，解决了如何真正有效地监督最高国家权力机关的难题。而且，这种体制具有我国政治体制和历史传统的兼容性，也反映了违宪审查机构专门化、司法化的发展趋势。

    （二）设立宪法监督委员会的可行性

    就我国的现实状况来说，设置的违宪审查机构应当兼具政治性和司法性的双重属性，才能胜任这项工作。实际上，宪法法院违宪审查模式与我国的政治体制并非完全不能兼容，在全国人大之下设立宪法监督委员会确是我国现实可行的模式选择。

    1.这种模式为我国现行人民代表大会制度所兼容

    我国人民代表大会制度的一项重要内容是，全国人大选举产生其它国家机关，与其它国家机关之间的关系是单向的，即这些国家机关只能对全国人大负责、受全国人大监督，而不能对全国人大进行监督和制约。在全国人大之下设立专司违宪审查的常设机关，由全国人大选举产生，对全国人大的另一常设机关全国人大常委会的行为（主要是立法行为）以及其它国家机关的行为进行宪法监督，实际上只是将全国人大的违宪审查职能专门化，其中对全国人大常委会的这种监督，也只是在最高国家权力机关内部进行的有限分权制约。可以说，在全国人大之下设立专司违宪审查的常设机关，并没有改变人民代表大会制度，损害全国人大作为最高国家权力机关的地位。相反，它是对我国人民代表大会制度的发展和完善，进一步树立了全国人大作为最高国家权力机关的威望和地位。

    2.能对全国人大常委会制定的法律进行有效审查

    在全国人大之下设立专司违宪审查的宪法监督委员会，同全国人大常委会地位平行，相互独立，代表全国人大对全国人大常委会制定的法律进行违宪审查，只对全国人大负责，所做出的违宪审查结论，全国人大常委会必须服从。这不仅能发挥违宪审查制度应有的作用，也能促使全国人大常委会谨慎立法，提高立法质量。

    当然，在这种模式下，全国人大制定的法律的违宪审查问题仍未得到解决，立法机关违宪审查模式的弊端还是未能得到彻底解决。笔者认为，我们是在现行的政治体制下进行的制度建设，走的是政府推进型的法治发展道路，任何改革方案一定要务实可行，能为现行的政治环境所能接受，否则，一切改革都只能是纸上谈兵。

    在全国人大之下设立专司违宪审查的常设机关，虽然不能完全解决全国人大所制定法律的违宪审查问题，但是我们可以通过扩大全国人大常委会的立法权，相应缩小全国人大的立法范围，来使问题最小化，不致对民主法治建设产生不应有的负面影响。此外，我们还可以设计事先审查的方式，即全国人大制定法律时，必须先就该法律草案的合宪性征求宪法监督委员会的意见，以将其违宪的可能性降到最低。

    3.采取这种违宪审查模式易获得社会大众的认同

    任何改革方案，如果能够得到最广泛的社会支持，实行起来阻力就会最小，就能取得成本最小、效益最优的成效。经过这些年来的广泛宣传和实践，人民代表大会制度在我国己经深入人心，广大人民群众对人民代表大会制度从心理上越来越认同。如果我们在全国人大之外设立违宪审查机关，势必会动摇人民代表大会制度在人民群众心中的地位。反之，在全国人大之下设立专司违宪审查的常设机关，加强全国人大对宪法实施的监督，维护宪法的根本法地位，加强对权力的监督，保障公民的基本权利，则会让广大人民群众对人民代表大会制度寄予更高的期望，同时也有助于宪法至上论及完善我国违宪审查制度的观念在全社会广泛形成。

    4.顺应违宪审查机构专门化、司法化的发展趋势

    自宪法法院违宪审查模式于二十世纪20年代在奥地利诞生以来，已经逐步在世界违宪审查制度的发展中形成了主流影响，不少资本主义国家均由立法机关违宪审查模式转为宪法法院违宪审查模式，前苏联解体后新出现的国家及东欧剧变后的国家，也大多采用宪法法院违宪审查模式。我国因为与这些国家的政体不同，决定了不能照搬这种违宪审查模式。但是，在这种违宪审查模式下实现的违宪审查机关专门化、司法化趋向则对我国完善违宪审查制度，特别是对如何设置违宪审查机关具有极高的参考价值。在全国人大之下设立类似于宪法法院的宪法监督委员会，既能在不突破现行政体的前提下有效解决违宪审查问题，又能实现违宪审查机关的专门化、司法化，保证违宪审查工作的经常性和连续性，不失为两全其美之策。

    （三）我国违宪审查制度的具体设计

    如前所述，宪法监督委员会的地位和作用相当于西方国家的宪法法院，区别仅在于其在我国应当从属于全国人大，否则便会动摇全国人大作为最高权力机关的地位和我国的基本政治制度。据此，笔者试对我国的违宪审查制度设计如下：

    1.立法体制

    在立法体制上，应当取消全国人大常委会监督宪法实施的规定，将这一职权交由宪法监督委员会独立行使。若全国人大常委员仍保留这一职权，则会造成权限上的冲突，最终还可能造成双方都有权行使，而双方又都怠于行使该一职责的局面，还是不能有效地实现宪法监督职能。至于全国人大自身的违宪审查权，既然宪法监督委员会从属于全国人大，其职权的行使本就代表全国人大，自无应否予以保留的问题，只是有必要在原立法基础上 进一步明确将该职权交宪法监督委员会行使。

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