论行政复议的调解制度(四)

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调解的启动方式有两种：一种是复议案件当事人主动向复议机关提出调解申请。一方提出申请的，复议机关在征得其他当事人的同意后即可启动调解程序；当事人都提出调解申请的，在最后一方当事人提交申请后即可启动调解程序。由复议案件当事人主动提出调解申请的案件，复议机关应充分征询申请人的意愿，确保申请人自愿进行调解，以防止出现因行政相对人惧于行政机关的行政权力而被迫接受调解。另一种是复议机关认为必要和有可能通过调解解决行政争议的，经征得当事人各方同意后，即可启动调解程序。

调解因下列情形而终止：一是调解时限内无法达成调解协议的；二是已达成的调解协议违反国家法律或损害国家利益、公共利益和他人合法权益且在调解时限内无法达成新的调解协议的的；二是调解过程中一方当事人不同意调解的；三是调解时限已过的；四是一方当事人拒接签收行政复议调解书的；五是全体当事人签收了签收行政复议调解书的。

2、明确调解的操作和审查程序。

一是明确行政复议机关在行政复议调解中的职权，主要是调控调解过程的权力和监督调解协议内容的权力，以避免复议机关滥施复议调解权；二是明确行政复议调解人员的要求及回避制度；三是明确调解的时限。行政复议调解是在行政复议案件审查过程中运行的一项制度，为了防止案件久调不决、回避矛盾，应将调解的时限严格限定在行政复议案件的法定审查期间，即行政复议案件一般在2个月内作出决定，情况复杂的，可延长不超过30日。同时，行政复议机关不能以调解为借口任意延长复议案件审查期限，违背行政复议及时、便民的原则。四是明确调解的操作程序，主要包括：召开调解会，由复议调解人员简要概括争议焦点及复议机构的初步判断和建议；当事人分别提出调解方案或者由复议办案人员提出调解方案以供参考；当事人面对面（或背靠背通过复议机关办案人员）进行沟通、协商，复议工作人员适时进行教育、疏导；当事人签订调解协议；复议机构对调解协议进行审查；制作行政复议调解书；送达复议调解书。四是明确审查内容，主要是对调解协议的合法性进行审查，即审查调解协议是否违背法律的禁止性规定，是否损害国家、集体和他人利益。调解会以及当事人的协商过程应做好笔录并由调解参与人签字认可。

3、明确行政复议调解书的效力。

行政复议调解书主要具有以下三个方面的效力：一是确定当事人间权利义务关系的效力。行政复议调解书生效后，表明双方当事人对曾经发生争议的行政法律关系已经取得共识并得到法律的确认，权利方应依法行使权利，义务方应依法履行义务，这是行政复议调解书在实体法上的效力。二是结束行政复议程序的效力。行政复议调解书依法生效后，当事人之间的行政争议在法律上已最终解决，当事人不得以同一事实和理由向复议机关再行申请复议，也不得就该具体行政行为提起行政诉讼；行政复议当事人对已经生效的行政复议调解书不服的，也不能提起行政诉讼。这是行政复议调解书在程序法上的效力。三是强制执行的效力。目前，我国仅有《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国仲裁法》两部法律规定了具有强制执行力的调解书制度，《复议法实施条例》中确立的行政复议调解书是否具有强制执行力，在立法上并未明确。诚然，行政复议调解书的基础是双方当事人在行政复议机关主持下自愿达成的合意，一般情况下当事人都能自觉履行。但在实践中，如果发生一方当事人拒不履行的情况，就必然产生强制执行这一问题。笔者认为，作为行政复议结案方式之一的行政复议调解书应具有强制执行力，即一方当事人不履行确定的义务，另一方当事人有权向人民法院申请强制执行。

（三）明确行政复议的监督和救济途径

调解不可能保证百分之百的运行无误，由于复议人员水平、依法行政意识等多方面的原因，不排除调解过程中出现违反自愿原则的情况以及生效调解书具有损害社会公共利益和他人合法权益甚至违反法律、法规内容的情形，因此应当对生效后的行政复议调解书的监督和救济途径作如下规定：

一是明确申请人、被申请人依法申请人民法院强制执行生效的行政复议调解书时，人民法院有权对行政复议调解书的合法性进行审查。对违反自愿、合法原则作出的或调解书全部或部分内容违反法律、法规、规章规定或损害社会公共利益和他人合法权益的，人民法院应裁定不予执行并通知行政复议机关，复议机关接到法院裁定后应在十日内撤销原复议调解书并重新启动行政复议程序。复议机关逾期拒绝重新启动行政复议程序的，原复议申请人可以依法就原具体行政行为向人民法院提起行政诉讼。

二是明确行政复议机关发现已生效的行政复议调解书违反法律、法规、规章规定或损害社会公共利益和他人合法权益的应主动予以纠正并重新启动复议程序。复议机关的上级机关发现上述情况的应责令复议机关予以纠正并重新启动复议程序。

注释：

(注1) 中国社会科学院语言研究所词典编辑室：《现代汉语词典》，商务印书馆出版，2002年第3版。

（注2）朱蔚然：《运行中的复议调解制度》海口法制信息网>法制论坛

（注3）《关于在行政复议工作中适用协调方式的探索与研究》广东番禺政府法制网>各地法制信息交流2008-4-12

（注4）《中共中央关于构建和谐社会若干重大问题决定》（2006年10月11日中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过）

（注5）《加强行政复议工作促进社会和谐稳定--华建敏同志在全国行政复议工作座谈会上的讲话》。中央政府门户网站---领导活动2007年1 月16日

（注6）姜明安:：《行政法和行政诉讼法》，北京大学出版社，1999年10月第一版，第144页

参考文献：

1.陈文菊：《行政复议调解制度初探》中国政府法制信息网>地方法制信息>天津

2.王晓鸣：《行政复议调解制度具体应用问题探讨》，载《中国工商管理研究》2008年第3期；

3.顾建亚：《调解在我国行政复议中的生存可能性及制度构建》，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2006年第4期；

4.林日华：《论行政复议适用调解》，载《广西政法管理干部学院学报》2007年第5期；

5.潘春兰：《行政复议适用调解方式的正当性与可行性研究》，载《江南社会学院学报》2007年第3期；

6. 高轩：《行政复议适用调解的必要性及其适用条件》，载《广西社会科学》2003年第5期；

7.卢护锋：《论行政纠纷的调解解决——以〈行政复议法实施条例〉第50条为例》，载《政法论丛》2008年第1期

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