论行政复议的调解制度(一)

【摘要】：

    2007年8月1日正式实施的《中华人民共和国行政复议法实施条例》在立法上首次确立了我国行政复议的调解制度，这一制度的建立不仅符合现代行政法学关于合意行政理论的价值趋向，而且对于缓和申请人与行政机关的对立情绪，节约行政成本和申请人的救济成本，促进行政争议的柔性解决，实现息诉止争、和谐社会的目标具有十分重要的意义。本文从行政复议调解的概念和价值出发，就我国现行复议调解制度的立法现状和需进一步完善的问题作一探析。

    【关键词】：行政复议调解、立法现状、完善构想

    【正文】：

    调解在《现代汉语词典》中解释为“劝说双方消除纠纷。”【1】在我国，它既是一种被广泛运用的纠纷解决方式，也是一种承载着社会价值观的制度文化，体现了传统儒家文化追求自然秩序和谐的理想。然而，具有深厚社会基础的调解制度却并没有在孕育其生长的土壤中发挥着应有的纠纷解决功能。长期以来，它只在私人领域中得到了国家的认可，如民事纠纷着重调解的原则，而在公共领域内尽管事实上存在着通过调解解决相关纠纷的诸多实例，但国家立法却一直排斥着该方式的运用。如1989年制定的《行政诉讼法》明文规定，行政案件审理不适用调解原则，其后，1990年制定的《行政复议条例》又对该原则做了进一步的肯定。在立法上，行政纠纷不允许通过调解解决的坚冰一直到2007年8月1日《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称《实施条例》)的实施方被打破，《实施条例》第50条规定：有下列情形之一的，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解：(一)公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权做出的具体行政行为而不服申请行政复议的；(二)当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。《实施条例》的这一规定为行政复议调解作为多元纠纷解决机制中的一种有效手段提供了更为切实的制度性条件，它对于缓和申请人与行政机关的对立情绪，节约行政机关的行政成本和申请人的救济成本，促进行政争议的柔性解决，达到息诉止争、和谐社会的良好效果具有十分重要的意义。但从促进和谐社会建设的层面上看，《实施条例》关于调解制度的规定也并非完美无缺，亦存在可以进一步改善与提升的空间。

    一、行政复议调解制度概述

    （一）行政复议调解的涵义

    行政复议调解是指在行政复议过程中，复议案件当事人在行政复议机关办案人员的主持和协调下，依法就有关行政争议进行协商，从而达成合意、解决行政争议所进行的活动。行政复议调解有以下特征：

    1、行政复议调解发生在行政复议案件审查过程中。由于行政复议调解是复议机关审理权的拓展而不是行政机关行政管理权的延伸，因此，只有在审查过程中复议当事人的协商行为完全处于复议机关的主持和监管之下，才能确保复议机关对行政争议裁判权的正确行使，防止发生双方恶意串通或行政机关单方施压等违法行为。

    2、行政复议调解的主体除了复议机关外只能是复议当事人。行政复议可能因这样或那样的法律上的利害关系，而有多方参与人，然而作为协商调解的主体只能是申请人、被申请人与第三人，其他相关人员与申请人、被申请人或第三人之间的关系不能称为复议调解的关系。当然，如果调解牵涉到他人利益，复议机关应基于信赖保护原则防止复议当事人恣意侵害他方合法权益。

    3、行政复议调解应针对行政争议标的进行。当事人双方争议的标的是具体行政行为，调解必须也只能针对这一行为进行，如果被申请人以许诺事后利益的方式暗示申请人达成合意，那么就不是就具体行政行为本身达成的调解，这非但没有从根本上化解行政争议，而且有可能引起新的纠纷。

    4、行政复议调解目的是使双方当事人达成合意。在这一点上行政调解与民事调解并无本质区别，都必须有当事人的真实意思表示，出于自愿达成协议。同时这一协议是否合法有效，还需由复议机关依法进行严格审查。【2】

    （二）行政复议调解制度的必要性和重要意义

    行政复议调解制度的建立不仅符合现代行政法学关于合意行政理论的价值趋向，而且对于缓和申请人与行政机关的对立情绪，节约行政成本和申请人的救济成本，促进行政争议的柔性解决，实现息诉止争、和谐社会的目标具有十分重要的意义。

    首先，行政复议调解制度符合现代行政法学关于合意行政理论的价值趋向，能够有效地化解社会矛盾，协调好社会整体利益和个人利益的关系，促进人与社会的和谐发展。所谓合意行政理论，一般是指由行政主体提供渠道，行政相对人介入行政过程，声明自己在管理中的利益并对行政主体的决策施加影响的行政方式。该理论在一定程度上体现了人性化的关怀，鼓励、支持行政主体与行政相对人之间的真诚合作，以实现国家利益、公共利益与私人利益的最大化和最优化。对行政主体而言，合作行政能够节约行政成本，提高行政效率，顺利实现行政目的；对行政相对人而言，合作行政能使自己受益，享受行政主体提供的高质量的服务。双方合作得越充分，互谅的可能性就越大，矛盾得到化解的可能性就会越充分。从上述阐述中可以得出以下结论：行政争议出现后，根据各方自愿的原则，由作出具体行政行为的行政主体的同级人民政府或者上级主管部门提供协调的平台，行政主体在法定职权范围内和不损害国家利益、公共利益及他人利益的前提下，对本机关所做的行政行为作出变更，是符合合意行政理论的。【3】

    其次，行政复议调解制度符合我国“和为贵”的传统文化，有利于缓和申请人与行政机关的对立情绪，节约行政成本和申请人的救济成本，促进行政争议的柔性解决。由于调解结案是双方平等协商的结果，双方心理均易接受，一般不会再行起诉，这样，一方面节约了申请人的救济成本，另一方面也节省了行政机关因应诉付出的大量时间、精力，使行政决定能较快付诸实施。涉及对申请人执行的行政争议，调解成功后，减少了执行环节，大大提高了行政机关的工作效率、节约了行政成本。

    二、我国现行行政复议调解制度的架构及不足

    （一）我国行政复议调解制度的立法考察

    我国行政复议调解制度经历了一个从否定到不置可否再到逐步肯定的发展过程：

    1990年12月24日国务院发布的《行政复议条例》明确规定行政复议案件不适用调解，从立法上否定了行政复议调解的可能。

    1999年4月29日公布的《行政复议法》虽然取消了不适用调解的规定，但也未明确规定行政复议中可以适用调解。但在此后的行政复议实践中，各地和各部门的行政复议机关为切实解决行政争议、平息“官民”矛盾，结合案件的实际不同程度地采用了调解手段，也取得了不错的效果，一时间采用调解手段审理复议案件成了各复议机关工作总结、经验介绍中经常提到的字眼。但此时的复议调解也只是各地复议机关的实践行为，没有形成统一的、规范的制度。

    进入二十一世纪后，通过实践的摸索和检验，一些地方开始通过地方立法的形式对行政复议调解作制度性的规划，但适用的范围也往往仅限于审理有关行政赔偿的案件，如：2003年11月28日山东省第十届人民代表大会常务委员会第五次会议通过的《山东省行政复议条例》第三十四条规定“行政复议机关根据行政复议法第二十九条的规定，决定被申请人依法给予申请人行政赔偿时，可以就赔偿范围、方式、数额、期限进行调解。” 

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