试论我国企业登记审查制度及其完善(五)

    随着经济体制改革的不断深入，现代企业制度的建立和完善，企业投资主体的多元化，企业全面走向市场，企业主管部门的审批将会越来越少，行业归口管理部门和政府授权管理部门的审批还将存在。《行政许可法》的顺利实施，使得前置审批许可只限于法律法规的规定了。1992年9月国家工商行政管理局下发了《关于改革企业登记管理工作，促进改革开放和经济发展的若干意见》，将行业归口管理部门的审批限于外贸、金融、交通、医药、出版、卫生等特定行业，意见还规定除法律法规规定的实行专项审批或许可证以外，不再将部门规定的审批作为登记注册的前置条件。例如，《公司法》和《公司登记管理条例》的颁布实施，进一步打破了《企业法人登记管理条例》的框框，确立了直接登记为主，审批设立为辅的原则，标志着公司登记走向了直接登记的轨道。

    (2)承担责任问题：

    近年来，名目繁多的前置审批和许可证为何不断出台或又恢复？答案是一、虽然《行政许可法》的出台，取消了一批国家限制性项目，然而在近来的工作中，一些新的审批项目又摆到工作中来。二、政府出于管理方便的目的，对登记机关的工作进行干预，例如无锡市政府最近开展的对废旧金属行业的整治活动导致从事废旧金属行业回收的个体工商户办理营业执照受到限制；对“搬霸现象” 的整治暂停了工商部门对搬运项目的核准。三、政府主管部门以提高企业设立的审批门槛来代替对企业的日常管理，形成“进门难”的情况。司法机关对产生违法行为的企业进行调查，往往也是先查企业档案，看前置审批是否齐全，然后追究直接责任人。企业出了问题先问这个企业怎么会通过设立审批的。导致企业登记部门为了不承担责任或少承担责任，对文件规定的前置审批往往不合理也要坚持，这也是前置审批不能杜绝的原因。

    （二）由于历史原因，我国从计划经济转变到市场经济，有着自己的特殊性，导致企业深受归口管理的影响，现阶段仍存在层层审批。

     20世纪50年代，我国生产资料私有制的社会主义改造完成后，国家实行计划经济。在计划经济下，企业不是独立经济主体，它是行政附属品，作为实行国家计划的工具，企业的设立是根据行业实行归口管理。例如，商业机构、农村合作社经济，导致了“一个企业，多个婆婆”现象的出现。在后来的经济改革中，政府功能发生了变化，政府不仅要对市场竞争，对经济总量和行业结构进行干预调节，还要调节国家与企业之间，地区之间，公有制经济与非公有制经济之间的多种复杂的经济利益关系。它的功能力度远大于一般市场经济国家，我国政府发挥经济功能的措施和手段也更多。目前由于我国正处于计划经济向市场经济过渡时期，一些计划经济的余威像一只“看不见的手”控制着一些领域、政企政事不分的现象尚未根本改变。许多应该由政府负责的协调职能、监管职能还很薄弱，严重制约着市场经济体制的形成和完善。当前机构臃肿、层次重叠，许多单位人浮于事、工作效率低下。由于政府各部门职责交叉、政出多门、各自为政、相互扯皮推诿、不负责任，形式主义、官僚主义等现象层出不穷。各级政府横向纵向职责划分不清，条块分割，执行不力。使得政府对微观领域干预过多，不利于对宏观的调控。所以政府应该一方面限制、减少甚至取消对企业正常经营活动的干预，另一方面政府更应增强对企业经营环境的建设，转变政府职能，将工作重点从干预企业经营活动转向对企业经营环境的宏观调控。通过对资源配置等方面进行调控，使企业的经营结构更合理、经营活动更规范。

    （三）企业登记主管机关实质性审查的色彩过浓，而在现行企业登记制度中真正做到面面俱到是不可能的。

    我国企业登记主管机关对登记要件的审查既要形式审查又要实质审查的全面审查方式产生于计划经济体制中，其出发点在于强化国家行政权力的运用和控制。但随着我国市场经济的发展，其缺陷正日渐突出。一方面，审查的内容越多，范围越广，投入也就越大，从而大大降低行政活动的效率；其次，企业登记主管机关有可能借实质审查的名义，对企业实施不正当的行政干预，甚至推行地方保护主义。使一些具备设立要件的企业不能依法设立，损害了企业设立效率和市场运行效率。同时又使一些不具备设立要件的企业在行政保护伞下进入市场领域，危害社会经济秩序和交易安全；再次，对每一个申请设立企业的设立要件从完备性、有效性到真实性、合法性进行全方位的审核和把关，对于工商机关来说无论是人力和物力上都是勉为其难和不现实的。

    某地工商局曾发生一起行政诉讼案件，虽然最后以当事人撤诉为结果，但此案带给我们登记工作人员的感受是：登记工作，如履薄冰。案情大致如下：某饭店业主张某租用某公司空余厂房，装修后，等来的是城管部门一张通知，称该处房产为违章建筑，张某面临血本无归的状况，于是，张某一纸诉状将工商部门告上法庭，状告工商部门审查不严，造成其财产损失，请求法庭依法查明事实，支持诉请。从本案的案情来看，工商部门在登记过程中并不存在过错却还是被告上了法庭。此案曾在工商系统内部引起争论，以至于为了防止以后类似事情的发生，工商部门不得不对作所的审查慎之又慎，到村委、居委、政府各级了解情况，导致申请人的材料不能当日受理，当日做出行政许可。那么为什么一有了问题，工商部门就如此紧张？我们的登记审查到底是形式审查还是实质审查？如果说我们现在进行的是形式审查，只要审查书式材料，符合规定就可以了，那么一旦当事人在社会上有了违法行为，媒体和政府为什么第一个反应就是这营业执照是怎么发的？这就需要法律法规明确规定登记审查到底是形式审查还是实质审查。国家工商总局已经明确规定，只要法律法规规定的资料提交齐全，登记主管机关对真伪没有鉴别的责任，事实上，我们对审查的内容真实性无法绝对保证和负责，再现代化的手段也不能保证所有的真实，更何况登记实行的是形式审查。

    四、完善我国登记审查制度的建议

    （一）立法部门应适时修改相关条文，完善我国登记审查制度。

    有学者称：我国过去的登记制度为“核准制”，就是指企业提交了符合法律法规规定的材料，我们就予以登记，至于其他的事情就另当别论。在《行政许可法》实施后，无论在工作中还是法理角度，我们都应该修改登记法规，改变原有的登记审查制度，明确登记过程中哪些部分是形式审查，哪些部分是实质性审查？

    为规范加入WTO后我国的市场，配合《行政许可法》的实施，国家工商总局于2004年7月陆续发布了四个条例，目的是通过改革企业登记管理制度，将现行的审批设立制度逐步过渡为工商行政管理机关依法核准登记的注册制度。 

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