试论我国企业登记审查制度及其完善(六)

    （二）正确处理形式审查与实质审查之间的矛盾。

    正如上文所述的，实质审查与形式审查目前都存在于我国企业的登记审查过程中，无论是增进社会信用，保护社会公众利益，还是便于政府监管都产生了积极的作用。但是程序繁琐、效率低下的双重审查模式又严重阻碍了市场经济的发展。公司登记审查过程中存在着形式审查和实质审查两种不同的审查方式，这两种审查方式是相互矛盾的。笔者认为必须按照市场经济规律的客观要求，借鉴国外的成功经验，对我国的企业登记审查制度进行改革和完善：在登记审查过程中应当实行形式审查主义。因为：第一，实质审查与《行政许可法》规定的当场予以登记是相矛盾的。当事人的申请不一定能够马上让受理人员审查通过，审查过程必须由专业审查人员进行，审查通过后才能转入下一个程序：核准发照。第二，现行公司设立程序过于复杂，很可能人为设立行政干预阻碍市场主体健康发展。第三，在申请材料的真实性的掌握上，申请人比登记机关更具有优势， 而我国现有登记机关无论从人力物力到技术条件都不可能做到对材料的真实性进行全面审查。那么如果进行形式审查，会不会意味着国家放弃对市场的监管，市场的监管因此而成为空白？其实大可不必惊慌，政府完全可以采用其他配套措施，例如立法修改我国登记审查制度、加强企业管理者责任、加强工商部门的市场监管职能等途径，来解决形式审查主义可能带来的后遗症。

    1、改变我国工商登记实质审查主义法律制度上的不足，必须从立法制度与社会主义市场经济衔接上花大力气。以法律的形式确立公司登记的形式审查主义原则，使其适应市场经济发展的需要。

    2、加强企业管理者责任。由于登记的结果和利益直接归属于申请人，立法要求申请人对真实性负责。英国公司登记制度规定，登记机关只负责形式审查，实质情况由股东和董事、经理承担责任，会计师和律师承担连带责任。新加坡甚至规定：登记官在登记中有错误或不准确的，都不承担任何责任，法院也不可以接收此类诉讼的赔偿请求。

    3、加强工商部门的市场监管职能。例如：明确工商部门对企业监督管理的主要内容，确立属地监管的职责，扩大监督管理范围；规范工商监督管理行为，排除监管随意性；在工商系统内建立渠道畅通的信息流，提高对企业监管的效率和质量；加快工商机构改革，使其转变为集巡查企业经营、查处违法案件和管理“经济户口”于一体的综合性监管执法机构；实施企业风险预警机制；企业信用公示制等等。

    （三） 建立独立审核登记制度，如一站式服务，注册官制度等。

    由行业审批、主管部门审批、授权审批构成的前置审批制度，是我国现行企业登记管理制度的核心，也是导致企业登记效率低下的主要原因所在。现行的三级审批模式不符合国际惯例，不利于行政效率的提高，容易造成职责部分，相互推诿扯皮，不利于督促登记官员谨慎、积极履行职责。

    近年来，各级政府着力改革企业登记审批制度，积极探索企业登记审批运行的新模式，通过修订现行登记注册法律法规，赋予登记官员直接登记权利，使其独立处理登记事项，促进登记审查制度的合理发展，例如，一些地方建立了一站式审批中心，注册官制度等。

    1、“一审一核”制度。本着依法登记、高效简便、规范统一的原则，经国家工商总局批准，1994年北京市工商局开始实行企业登记“一审一核”制度。所谓“一审一核”制度，是指企业登记申请由登记主管机关审查员受理审查后，报核准人依法予以核准或驳回，即发生法律效力的登记审核制度。多年来的实践，可以说“一审一核”制度取得了一定的成效。首先，它简化了工作程序，降低了工作成本，由原来的“三级审批环节”简化为“受理审查－核准”两个环节；其次，提高了工作效率，减少了审批周期，使原来30天的审核时限缩短到了5个工作日，受到了企业的好评；再次，规范了审批方式，提高了工作的透明度，加强了内部管理。

    2、企业注册官制度。2005年10月1日，福建省工商系统全面实施企业注册官制度，这又是企业登记制度的一大改革。 企业注册官是指法律将注册登记权直接赋予主办注册官，主办注册官根据注册登记有关法律法规和登记机关工作指引的具体规定，相对独立地处理注册登记事项，并承担相应行政和法律责任的制度。实行企业注册官制度，可以有效地避免传统逐级审批制度的弊端。首先，改变了“入口宽 出口窄”的弊端，解除了对行政效率的体制制约；其次，责任明确并直接到主办注册官个人，杜绝了相互推诿、扯皮现象的发生，使办事承诺和相关责任制真正做到落实；再次，审批权和监督权分离以及多层次的监督，加强了监督的力度和深度，保证了依法行政；第四，能有效地防止注册的随意性、主观性。

    （四）清理前置审批事项，降低登记门槛

    过多的前置审批严重影响了我国企业注册登记制度。2004年7月1日《行政许可法》的实施，使得在行政许可方面的依据只有法律、行政法规、国务院的决定(是有限制的)、地方性的法规(有限制)还有省级人民政府的规章(临时性，有限制的)这么几个层次， 涉及到我们在企业登记过程中的前置审批大大减少，工作效率大大提高。

    如何解决前置审批带给企业登记制度的矛盾，解决好这两方面的关系呢？我认为应该从以下几个方面进行改革：

    1、企业登记制度要创新。加入WTO后，要与国际惯例接轨。我们可以借鉴澳大利亚、新西兰两国的做法，在登记注册上，放宽市场主体的准入限制和简便手续，现行的核定经营范围的方法可以逐步改变，即除法律法规限制经营的领域外，不再限制具体经营范围，体现“准则主义”的原则，只在营业执照上载明以下内容“除法律法规禁止的和凭专项审批的之外，其他均可经营”，同时保留必要的前置审批，充分发挥市场主体的活力。 

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