国外公务员制度研究

摘要:我国自1993年10月1日起正式实施《国家公务员暂行条例》，将考试作为进入非领导职务主任科员以下公务员队伍的必经途径，并于2002年进一步强化了“凡进必考”的原则以增强制度的严肃性与公正性。在2005年4月27日，中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《中华人民共和国公务员法》，自2006年1月1日起实行。本文通过比较研究的方法，在分析英国、美国公务员考任制度特点的同时，也对英国、美国近些年考任制度改革进行了探讨。在深入分析我国考任制度弊端的基础上，本人针对每年公务员考任过程中暴漏出的问题，提出了自己看法，希望大家给予指导。

关键词：考任制度改革启示对策展望

一、制度、考任制度与制度发展

(一)制度的含义与考任制度

虽然对制度的制定方式可谓是众说纷坛，但对制度含义的理解还是存在较为一致的看法。据《现代汉语词典》释“制度”有两意：“（1）要求大家共同遵守的办法、规程或行动准则，比如工作制度、财政制度等；（2）在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系”。诺贝尔经济学奖得主D•诺恩则认为“制度是社会游戏的规则，是人们创造的，用以限制人们相互交换行为的框架”。因此，本文将采用上面的第二种观点，即“制度是在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系”。这种观点突出了一是制度本身是由其历史条件所制约的，二是制度是一种结构体系，而这种结构体系内部要素组合以及制度与外部环境之间是相互联系的。正所谓“牵一发而动全身”正是这种含义的本质之所在。

考任制度是公务员制度的一项重要组成部分，而公务员制度又是政治制度中的一项组成部分，它们均从属于社会制度这一广阔的制度环境。可以毫不夸张的说，考任制度的科学性与合理性直接影响到公务员制度的运行质量，进而关系到制度本身的可行性与合法性。据国家公务员制度的定义，考任制度即考试录用制度，是“指国家行政机关按照一定的标准和法定的程序，通过考试和考核的方法，从社会上选拔优秀人才到政府机关担任主任科员以下的非领导职务，并建立公务员权利和义务等法律关系的行为”。

(二) 制度发展的理论基础

制度一经建立，就应保持相对的稳定性，同时又必须适时地改变，以适应自身的发展和环境的变化。这是因为制度与外部环境的关系是相当复杂而且又是相互依赖的，而外部环境变化的同时会影响到制度，使制度的内容和形式发生各种相应的变化。因而，制度总是根据其内、外部环境的变化而不断变化与发展的，制度发展的历史，也就是制度适应环境发展的历史。

制度发展的理论基础是“系统理论”与“权变理论”。系统理论认为，系统中的诸要素之间是相互联系和影响的，同时系统不是封闭的独立体，它要与系统的外部发生联系，从外界吸取“能量”，经过系统的运作，最后转换“能量”。也就是说，系统的存在是与外界发生交换为条件的。而权变理论认为，一旦外部环境发生变化，系统内部诸要素的排列组合方式甚至要素的内容都要加以改变以适应环境发展所提出的要求。

另外，制度也存在一个“变迁”（也称制度的质变）的问题，制度的变迁，取决于制度自身的基本现状、存在的问题以及制度的外部环境的变化，这种“变迁”是不以人的意志为转移的。而现代的发展观认为，“发展是以人为中心的综合发展”，也就是说，制度发展要以实现人的全面发展为方向。

制度发展可分为“渐进式发展”和“突变性发展”，渐进式发展一般是指制度的内容与形式不断完善的过程。而突变性发展则是指彻底改革现存的制度的内容、形式甚至制度本身以适应外界环境的“剧变”。

(三) 考任制度的发展

从以上分析中我们可以看出，制度的发展具有五个最基本的特征：（1）发展的“权变”思想；（2）发展的方向性；（3）发展的系统性；（4）发展的趋势性；（5）发展的目标性。考任制度作为制度范畴的一个部分，它同样应该遵循制度发展的根本原则，但是，考任制度毕竟有其自身区别于其它制度的内容及形式，因此，本文认为，考任制度的发展是指在运用考试作为选拔录用公务员的一种手段时，应遵循考试的内容与形式，考试的程序、规则，考任制度诸要素之间以及制度与其环境的组合方式等要符合时代发展对其的要求，以确保真正实现择优之目标，选拔优秀人才，促进政府行政能力的提高，从而推动社会的繁荣与进步。具体来说，它包括以下几个方面的内容：第一，考试的内容要适应时代转换对人才选拔的要求（即发展的权变思想）。第二，考任制度设计要符合人性发展的要求（即发展的方向性）。第三，考任制度要发展，相关的制度也要发展；是积极主动地，而非消极被动的（即发展的系统性）。第四，政治上的可行性标准要与考任制度的发展要求相统一（即发展的趋势性）。第五，发展是实现择优目标的保证（即发展的目标性）。发展的根本目标是为了选拔优秀人才，充实到政府各级部门去，借以提高政府的行政能力，推动社会的繁荣与进步。

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