股市与金融监管体制(二)

随着金融结构的变化，特别是金融市场在金融体系中的作用和地位不断突出，不同类型金融机构参与金融市场的资产规模以及比重不断上升，流动性风险有逐步取代信用风险成为金融体系中最重要的系统性风险因素之一。而中央银行作为金融体系的最后贷款人，在向市场提供流动性、恢复市场信心方面具有得天独厚的优势，将中央银行排除在金融监管体系之外显然与其能力和作用不相匹配。从金融危机之后欧美国家强化中央银行金融监管权的实践看，支持银行监管者应严格独立于货币当局的传统观点，不仅在实践中受到严重挑战，而且在理论上缺乏有力依据。相比金融监管机构主要专注于个体金融机构风险和微观审慎层面监管，中央银行负责货币政策和金融稳定等职能，更能根据宏观审慎原则来把握经济金融体系中的系统性风险，将宏观审慎监管和微观审慎监管相统一，并有针对性地调整微观审慎监管措施来防范金融危机的发生。

(四)事实证明现有金融监管协调机制难以实现预期的效果

2013年8月，国务院正式批复央行《关于金融监管协调机制工作方案的请示》，同意建立由中国央行牵头的金融监管协调部际联席会议制度，这标志着中国金融监管协作机制开始走上制度化、规范化、日常化的轨道。联席会议制度建立两年多以来，通过定期或非定期召开会议推动出台或建立了一系列的制度安排，在宏观调控、金融监管以及金融风险防范等方面发挥了一定积极作用。但是由于现行金融监管协调机制对各监管主体实际上可以说是比较缺乏有效约束力的，同时缺少有效争端解决以及外部监督机制，在实际运作中可能就容易出现议而难决、决而不行的现象。根据中国央行《中国金融稳定报告(2015)》披露的信息看，联席会议成立两年来研究了35项议题，但真正落地或有效落实的似乎并不多。

二、全球金融监管改革主流趋势

2008年全球金融危机中，无论是分业、多头监管模式的美国，还是混业、统一监管模式的英国，金融监管体系在识别和防范系统性金融风险上均面临巨大冲击。客观来看，这不仅暴露出分业监管模式的缺陷，也暴露出在缺少中央银行参与情况下的统一监管模式同样存在不足。金融危机爆发后，美国、英国、俄罗斯、欧盟等国家或地区纷纷对金融监管体系进行改革，其中由传统的多头监管向双峰监管甚至是一元的综合监管发展，同时强化中央银行的监管职责逐渐成为主流。

(一)不同的金融监管模式及其特点

(1)多头监管模式，是指机构监管或功能监管模式下，由多个监管机构组成的监管体系，并分别指定专门的监管机构对不同的金融行业或金融产品进行监管，其他监管者不得越权监管。目前实行多头监管模式的国家包括美国、法国、意大利和中国。其中美国的多头监管模式比较复杂，它是一种“双重多头”的分业监管模式。2008年金融危机以后，美国主要从两个方面对原有的金融监管框架进行了修正和补充：一是设立金融稳定监管委员会，加强分业监管机构之间的合作以控制系统性风险;二是扩大美联储的监管职权，美联储负责对具有系统重要性的银行、证券、保险、金融控股公司等各类机构以及金融基础设施进行监管，牵头制定更加严格的监管标准;同时在美联储内部设立相对独立的消费者金融保护局(CFPB)，统一行使消费者权益保护职责;美联储与联邦存款保险公司共同负责系统性风险处置。

(2)双峰监管模式，是基于泰勒提出的“目标型监管”构建两类监管机构(Taylor，1995)：一类是通过审慎监管来维护整个金融体系安全稳健，防范发生金融危机和市场崩溃;另一类监管机构通过行为监管来维护消费者权益，保护金融消费者和中小投资者的合法利益，也称为双峰型监管模式，澳大利亚是双峰监管模式的典范代表。在金融危机爆发前澳大利亚实行的是由机构监管与行为监管相结合的“双峰监管”体制：一“峰”是审慎监管局(APRA)，从防范风险的角度对金融机构进行审慎监管，确保金融体系安全。另一“峰”是证券和投资委员会(ASIC)，针对金融机构的市场行为进行合规监管，保护金融消费者合法权益。2008年国际金融危机后，澳大利亚对双峰模式进行了完善，主要包括建立监管问责机制，成立金融监管评估理事会(FRAB)对监管机构履职情况进行年度审查和评估;充实证券和投资委员会的履职工具，赋予其对金融产品的早期干预权和必要的市场准入职责等等。

(3)综合监管模式，是指由统一的综合性监管机构对整个金融体系进行监管，金融系统中所有金融机构、金融产品和金融市场的活动都由同一个监管机构负责监管。这一监管者既要负责监管宏观层面金融系统的安全和稳定，防范和化解金融系统性风险，又要负责监管微观层面各个金融机构的审慎经营和市场活动。目前实行统一综合监管模式的国家包括英国、德国、日本和新加坡等国家，其中英国的模式最具代表性。在金融危机前，英国是由金融服务局(FSA)负责对银行、证券、保险业金融机构实施统一审慎监管;英格兰银行专司货币政策和负责金融稳定;而在金融危机以后，英国以构建强有力的中央银行为核心全面调整监管机构设置：在英格兰银行下设金融政策委员会(FPC)负责宏观审慎监管，设立审慎监管局(PRA)和金融行为局(FCA，设在英国财政部下)共同负责微观审慎监管;同时明确英格兰银行为银行处置机构，并赋予广泛的处置权力;建立多层次监管协调机制，明确英格兰银行和财政部在危机应对中的职责分工。

(二)综合监管模式的理论依据及实践基础