股市与金融监管体制(三)

关于综合监管模式的合理性，在金融危机之后得到了许多主流学术界人士和主要监管当局的认可。诺贝尔奖得主约瑟夫·斯蒂格利茨(2010)担任联合国国际金融与经济体系改革委员会主席，该组织于2010年向联合国提交的《全球金融监管与金融结构改革—国际金融与经济体系改革委员会研究报告》认为，当前全球各国的学者和金融监管当局逐渐形成一个共识：全球金融市场已经越来越融为一体，所以需要进行对金融机构、对国家和对金融结构的综合性监管，否则“监管套利”就有可能发生。英格兰银行金融政策稳定委员会执行董事安德鲁·霍尔丹和英格兰银行经济学家瓦西利斯·马德拉斯(2013)认为，通过提高金融监管的复杂性应对日益复杂的金融体系可能难以如愿，因为复杂的金融体系已存在大量的不确定性，复杂的金融监管会进一步增加不确定性，从而减弱监管的有效性;相反，由于金融创新和混业经营而日益复杂的金融体系可能更需要简明有效的金融监管来应对。因而一元化的综合监管模式，可能是面对日益复杂和交叉的金融体系的有效监管方式。

综合监管模式的合理性，也被多个国家和地区的金融监管改革实践所支持。如美国在金融危机以后虽然未完全改变原有的监管框架，但新设立金融稳定监督委员会(FSOC)以及强化美联储的监管职能实际上是在现有框架下向综合监管靠近;英国在金融监管前后均实施统一的综合监管模式，但英格兰银行由原来金融监管的外围转变成为金融监管的核心;俄罗斯总统普京在2013年8月签署了一项组建隶属于中央银行的统一大金融市场监管机构的法案，中央银行将取代联邦金融市场局对所有金融机构的经营活动实行全权统一监管;法国已经形成了以中央银行为核心，审慎监管局和金融市场监管局并行的管理框架，而欧盟则在尝试通过设立欧洲银行联盟建立统一的金融监管机制。2008年全球金融危机的应对经验使更多国家认识到，统一综合监管模式更容易把握住最佳的化解时机并能及时采取必要应对措施，所以统一综合监管模式正在成为各国金融监管改革的大方向。

在综合监管模式下，央行统一执行监管职能，基于不同的政策环境和政策目标，同样可以探索不同的内部治理模式和组织框架。例如，可以在央行的货币政策制定部门和金融监管部门之间进行隔离，也可以参考捷克央行由同一个管理委员会统一负责货币政策制定以及维护金融稳定的职责。传统上对央行行使混业监管职能的争议，主要在于货币政策目标和金融稳定目标之间是否可能存在一定的冲突。从一些国家的实践看，这种冲突影响不大，即使可能有一些冲突，这些可能的冲突在分业监管的模式下其实也是难以完全避免的，而且分业监管操作更加复杂。同时，一些可能产生的冲突多数也可以通过相应的内部架构设计来避免。另外，在市场动荡时期，由同一个监管机构中实现这两种职能有利于二者之间高效率的协调以提升应对危机的能力，实际上对央行履行货币政策制定和维持金融稳定都是有利的。

三、当前中国金融监管改革的政策建议

中国现行的金融监管体系的框架可以说是1997年底第一次全国金融工作会议中基本确立的。当时针对中国金融体系在亚洲金融危机中暴露出的问题，决策者及时提出对金融业实行分业监管，先后将证券、保险与银行的监管职能从央行分离出来，并在2003年最终确立了分业经营、分业监管的金融监管体制。央行从具体领域的金融监管功能中分类出来，专司货币政策和维护金融稳定。现行的金融监管模式总体而言适应了过去金融机构业务界限清晰、金融结构简单的金融体系，通过专业分工促进各个金融行业的发展，金融监管效率和效能获得大幅提升。但近年来，特别是2008年国际金融危机爆发后，中国的金融结构发生了巨大的变化，银行贷款在社会融资总额中的比重大幅降低，“影子银行”体系快速发展，金融机构的功能边界逐渐模糊，金融微观效率不断提升，但金融宏观体系宏观脆弱性不断加强。在这样的背景下，如果继续坚持分业监管的模式，将中央银行排斥在金融监管体系之外，金融监管的有效性势必会大幅降低，在欧美等发达市场爆发的金融危机极有可能在中国出现类似的风险隐患，近期的股市大幅波动就是典型的例证。当务之急，中国需借鉴其他国家金融监管改革经验，结合中国金融体系的实际情况，加快推进金融监管体制改革。具体而言有三种模式可以借鉴：

(一)借鉴英国金融监管模式建立以央行为核心的综合监管体系

2008年金融危机以后，英国主要强化了英格兰银行的核心作用，撤销了金融服务局(FSB)，并在英格兰银行下设了金融政策委员会(FPC)、金融审慎局(PRA)和金融行为局(FCA)，其中金融政策委员会(FPC)负责宏观审慎监管，金融审慎局(PRA)和金融行为局(FCA)共同负责微观审慎监管。中国可以借鉴英国的经验，参照中国外汇管理局模式，将银监会、证监会和保监会作为副部级单位纳入央行统一管理，由央行副行长出任三家监管机构主席，在时机逐步成熟后将三家机构的职能进行合并成立金融审慎局(PRA)和金融行为局(FCA)负责微观审慎监管;并在央行下设金融政策委员会(FPC)负责宏观审慎监管。央行主要负责顶层设计和重大政策决策以及金融监管政策的统筹协调。

(二)借鉴美国模式成立金融稳定委员会，同时赋予央行对系统重要性金融机构和金融控股集团的监管权限

在金融危机前美国金融监管体系过于复杂，不仅存在多头监管，而且还有联邦和州的两级监管机构，因此要彻底改变现行监管架构在法律上和实际操作中都存有很大的困难和障碍。金融危机后美国采取了务实和折中的方案，在不改变现有监管架构的前提下新成立金融稳定监督委员会(FSOC)负责识别和防范系统性风险和加强监管协调。在人员组成上金融稳定监督委员会体现了广泛的代表性，由十个有投票权的成员和五个列席成员组成，拥有投票权的成员包括九个联邦金融监管机构成员和一个拥有保险专业知识的独立成员;同时美国在金融危机后强化美联储的金融监管职责，将系统重要性的金融机构和金融控股公司划归美联储监管。借鉴美国的经验，以现有的金融监管联席会议成员为基础成立金融稳定委员会，进一步强化其对系统性金融风险的监管职责和金融监管协调职能;同时进一步强化央行的监管权限，借鉴美联储的做法将国内系统重要性金融机构以及金融控股公司划归央行监管。

(三)通过过渡性政策安排，逐步将银行、证券和保险的监管职能重新收归央行大框架下管理

考虑大规模的金融监管机构调整可能对金融体系造成短期影响，可以借鉴当年金融监管职能从央行逐步剥离的经验，在金融风险可控可承受的前提下逐步将相关监管职能重新划归央行管理，同时对相应监管机构进行调整。具体而言，考虑到银行业在中国金融体系中的系统重要性，而银行类金融机构的信贷活动等与货币政策和金融稳定的关联性较强，所以可以首先将银行的监管权重新划回央行，并对省市县一级央行分支机构以及银监会派出机构进行合并重组。在时机成熟后并总结经验的基础上，再逐步将保险和证券重新纳入央行统一监管。