现阶段我国农村金融体系分析及其改革思路

一、农村金融体系的现状及存在的主要问题 

二、推进农村金融体系的全面改革的基本思路

内 容 摘 要

分析我国农村金融体系存的问题，从农村金融体系的整体着眼，深化农村信用社改革为重点，农业发展银行、农业银行、邮政储蓄银行和农业保险等各项改革稳步推进，以建立一个更完善、更有活力的真正为“三农”服务的农村金融体系为目标，推行全面的农村金融改革。农村金融改革的基本思路：一是坚持在农村地区提供符合基本需求的低成本金融服务；二是完善风险管理模式，实现金融机构的可持续发展；三是继续推进农村金融组织和产品创新，构建适度竞争的金融市场；四是加强农村金融政策与其他政策配合，利用政策扶持推进农村金融改革；五是发挥地方政府在推动农村金融服务发展中的作用。

现阶段我国农村金融体系分析及其改革思路

一、农村金融体系的现状及存在的主要问题 

目前，农村金融仍然是我国金融体系中的薄弱环节，还存在不少的困难和问题。

（一）农村地区金融服务机构网点不足

近年来，在市场化改革过程中,四家大型商业银行的网点陆续从县域撤并，从业人员逐渐精简，部分农村金融机构也将信贷业务转向城市，致使部分农村地区出现了金融服务空白。2007年末，全国县域金融机构的网点数为12.4万个，比2004年减少9811个。县域四家大型商业银行机构的网点数为2.6万个，比2004年减少6743个；金融从业人员43.8万人，比2004年减少3.8万人。其中农业银行县域网点数为1.31万个，比2004年减少3784个，占县域金融机构网点数的比重为10.6%，比2004年下降了2个百分点。

在四家大型商业银行收缩县域营业网点的同时，其他县域金融机构的网点也在减少。2007年末，农村信用社县域网点数为5.2万个，分别比2004、2005和2006年减少9087、4351和487个。2004-2006年，除四家大型商业银行以外的县域金融机构网点数年均下降3.7%，其中经济发达的东部地区县域金融机构网点数年均下降9.29%。

由于县域金融机构网点和从业人员的减少，县域经济获得的金融服务力度不足。县域企业金融覆盖水平近年来虽有提高，但总体水平仍然较低。截至2007年末,全国有2868个乡(镇)没有任何金融机构，约占全国乡镇总数的7%。与此同时，一些农村信用社在改革过程中热衷于推动以省、市为单位组建农村信用社法人，试图取消县一级农村信用社的法人地位。

实践表明，大型商业银行在农村地区提供金融服务不具备比较优势，其业务活动往往无法适应小农经济，也无法解决因严重的信息不对称而带来的高风险和巨额成本等问题。中国并不缺少大银行，但缺少贴近基层的中小金融机构，特别缺少根植于农村的微型金融组织。相对来说，贴近农户、符合农村基本需要的“小法人”更适合服务当地。从美国的情况来看， 8000多家银行类法人金融机构中，有5000多家是以县为服务范围的社区金融机构。与此相比，我国县域地方法人金融机构的数量尚显不足。因此，无论从国家银行业宏观角度考虑，还是从各类银行业金融机构的布局出发，现有的2000多家农村信用社县级法人不宜向成立全省统一法人的方向转变，避免减少县一级的农村信用社独立法人。

（二）引导金融机构支持“三农”的激励机制不够健全

从金融渠道看，在统筹城乡发展的背景下，目前城乡资金呈现双向流动特征。从资金流入渠道看，农民进城务工收入逐年增多，通过邮政储蓄银行或其他金融机构汇回农村地区；中央银行对农村信用社和政策性银行给予再贷款支持，并对农村信用社改革提供资金支持；农业发展银行等政策性银行利用金融市场筹集社会资金以粮棉油收购贷款等渠道支持“三农”。从资金流出渠道看，主要是农村金融机构购买债券、拆借和上存资金等方式。鉴于农村经济产业收益率较低，农户等农村经济主体缺乏抵押担保品，一些地区的金融生态环境不够完善，相对来说，农村贷款交易成本高、风险大。解决农村资金外流问题，主要靠改善农村信用环境，为金融机构在农村提供有效金融服务创造商业上可持续的激励机制。

（三）农村金融机构法人治理结构仍不完善

　近年来，随着农村金融改革的不断推进，在农村地区经营的金融机构也不断加强自身建设，完善法人治理结构，提高服务农村的能力。但由于目前农村各金融机构定位尚未十分明确，其法人治理结构不完善的问题仍较为突出。主要表现在：一是部分农村信用社省联社及派出机构与县联社之间的权责关系不够明确。部分地区省联社及其派出机构与辖内县联社“一级法人”社基本上变成了行政性的上下级关系，县联社作为一级法人的自主权受到了限制，股东大会、监事会等形同虚设。省联社及其派出机构对辖内法人联社管理过多，很容易造成管理体制的僵化，甚至出现行业管理机构越俎代庖现象。由于股东的权利与责任严重不对称，部分农户股金变成了定期存款，股东的主要目的是获得贷款上的便利和利息优惠。而且农村信用社的激励机制、监督机制、市场退出机制等与农村信用社经营绩效息息相关的宏微观机制虽然在改革设计中受到了重视，但在实践中落到实处还要走很长的路,道德风险问题仍然没有得到根本解决。二是农业银行目前正在进行股份制改革，整体的法人治理结构仍待完善，其在农村地区的分支机构经营机制的建立健全仍需一段时间。三是农业发展银行的定位和有效经营模式仍在探索，建立较为完善科学的政策性金融支农机制尚需过程。

（四）农村金融机构不良贷款比例仍然较高

虽然近年来农村金融机构不良贷款率有所下降，但不良贷款比例仍然较高，2007年末，全部县域金融机构不良贷款平均占比13.4%，远高于同期全国四家大型商业银行8.4%的不良贷款率平均水平。2007年末，东北、中部和西北地区县域金融机构不良贷款率分别为29.9%、20.4%和16.4%，高于全部县域平均水平16.2、7.0和3.0个百分点。我国农村金融机构不良贷款率较高的原因除了自身经营管理不够完善、治理结构存在一定问题外，乡村债务消化进程缓慢也是其中之一。农村金融机构除了自身经营风险外，在农村地区经营还面临比城市经营更高的系统性风险，农业保险、信贷抵押担保等发展滞后也是金融机构不良贷款率较高的重要原因。

（五）农业保险、信贷抵押担保等发展尚不能满足农民需求

当前农业保险的规模与农村经济对农业保险的需求不相称。2007年，农业保险保费收入仅51.8亿元，承保农作物2.31亿亩，大小牲畜5771.39万头(只)，家禽3.25亿羽(只)，仅能够为农业生产提供1126亿元风险保障。农业保险作为促进农村经济平稳发展，推动农村金融市场深化的重要工具，是农村金融不可缺少的组成部分。农业保险发展滞后，一方面，导致“三农”经济收入平稳增长缺乏保障；另一方面，也导致农村金融市场的信贷风险较高。

缺乏抵押担保物品是农民贷款难的重要原因之一。如何利用部分财政资金引导农村开展抵押担保创新是一个值得探索的问题。国际上，如荷兰等国家采取财政出资建立担保基金等形式，促进农村信贷发展；美国通过以农产品保护收购价格作为计价基础，要求信贷部门可以用农产品进行抵押担保。我国应借鉴国际经验，大力推动农村信贷抵押担保创新。

此外，我国农村金融生态环境还需进一步完善。与农村金融发展相联系的公共基础服务设施建设等改革没有进行到位，在一定程度上制约了农村金融服务的发展。目前农村信用社主要以农户为主，针对农村经济合作组织、专业协会等组织平台的信用建设仍在探索；在农村大量劳动力流动的情况下，如何针对农民工群体建立相应的信用体系，发挥金融支持农民工创业等，还需要进一步研究。

二、推进农村金融体系的全面改革的基本思路

我国是一个农业大国，农村、农业是基础，农民占了中国人口的绝大多数。“三农”关系着我国国民经济的持续稳定发展，关系着国家的长治久安。坚持为“三农”服务是农村金融改革和发展的出发点和落脚点，提供满足农村基本需求的存款、贷款、汇兑、保险等金融服务，扩大农村金融的覆盖面，努力使农村地区更多的农户和企业以合理的价格获得各种金融服务，显著增强为“三农”服务的金融功能，并逐步缩小城乡间的金融服务差异，是建立健全适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系的具体体现。

(一)增加农村地区金融服务机构网点，坚持在农村地区提供符合基本需求的低成本金融服务

当前我国大部分农村已经从维持温饱的小农经济向小康农业推进，对农村金融的需求大大增加。与此同时，我国农村经济发展水平仍相对落后，各地之间差异较大的特点决定了在农村地区所需的金融服务不同于城市金融服务，而农业经济的薄弱性也要求金融服务成本应具有低廉的特点。

1、以提供满足农户基本需求的金融业务为出发点

针对农村经济发展和农户金融需求的特点，金融机构主要提供符合农户基本需求，以简单的存取、汇兑和贷款、保险等为主的基础性金融服务，起步阶段要坚持小额、微利的原则，尽可能降低经营成本，实现可持续性发展。

2、雇佣合适的信贷人员，降低人工成本

农村地区的信贷业务是劳动密集型的工作，需要大量熟悉当地情况的从业人员。鼓励农村金融机构在当地雇佣熟悉情况、具有基本金融知识、能够完成基本业务操作的人员来从事具体工作，而不是一味追求高学历、高水平，充分相信当地农民的能力，以此来降低人工成本，实现低成本运营。

（二）建立健全金融机构支持“三农”的激励机制

一是继续放宽农村金融机构的准入门槛和降低监管标准。对农村地区吸收存款的金融机构坚持按照有关规定进行监管，同时可适当放宽“只贷不存”类金融机构在信息披露、会计准则、风险控制乃至资本充足等方面的监管标准，降低农村金融服务成本。适度放宽农村金融的准入标准，继续允许成本低廉、开展简单业务、能够维持微利的各类机构进入农村金融市场，可适当优先考虑事实上已经存在多年、并有良好记录和当地群众口碑的各类小额贷款组织。

二是利用现代科技降低农村金融服务成本。现代信息技术的发展为降低农村金融服务成本提供了便利条件。世界上有些国家利用计算机、手机等技术实施信用评价，从而降低了操作成本。我国已基本建立了现代化的支付系统和征信系统等金融基础设施，可充分利用先进科技，加快推动农村金融机构信息化、网络化进程，使农村地区享受多层次、低成本的金融服务。

（三）完善农村信用社县(市)法人地位，保持其法人地位的长期稳定

坚持农村信用社县(市)法人地位的长期稳定，有利于农村信用社健康可持续发展，有利于发展适度竞争的农村金融市场，有利于改善县域和农村金融服务。近几年农村信用社出现了业务上收和转制为大银行的趋势，而《中共中央国务院关于进一步加强金融监管，深化金融企业改革，促进金融业健康发展的若干意见》(中发[2002]5号)中明确提出“农村信用社的行业管理应主要以县联社为单位进行。不在全国按行政区划层层建立农村信用社的行业管理组织”。目前必须对此问题高度关注和严格限制。

为鼓励农村信用社朝着更加贴近“三农”的方向发展，人民银行将加强货币信贷政策方面的引导。对保持县(市)法人地位的农村信用社，继续按照现行规定，执行利率优惠的再贷款政策和实施较低的法定存款准备金率。对保持县(市)法人地位长期稳定、且涉农信贷投放比例较高的农村信用社，拟进一步加大再贷款支持力度，支持加入银行间同业拆借市场，同时建议有关部门对其采取相对优惠的利费补贴和税收减免政策。

（四）完善风险管理模式，实现金融机构的可持续发展

商业性金融是农村金融服务的主力军，只有商业上可持续，才能吸引更多的社会资金投向农村。实践证明，利率市场化并使之能覆盖风险和成本，有利于商业性金融实现可持续发展，也有利于满足农村的金融需求；反之，用行政手段压低利率，对商业性金融具有排挤效应，会减少农村的信贷供给。同时，低利率信贷成为稀缺资源，反而使普通农民不容易得到贷款。在推进农村金融机构利率市场化改革的同时，必须逐步培育金融机构产品创新和自主定价能力，以不断提高其盈利水平。另外，政策性金融也要做到在财政补贴后可持续。财政补贴规则要事先确定，对市场透明。补贴之外的风险由从事政策性金融业务的机构承担。凡是具备条件的政策性金融机构和商业性金融机构均可以通过竞标从事政策性金融业务。

1、加快推进利率市场化进程，完善利率覆盖风险机制

放开贷款利率上限有利于推进农村金融改革，建立公平、合理的农村金融格局，充分发挥农村信用社支农主力军的作用；也有利于增加支农资金供应，提高农民贷款的可获得性。下一步应尽快放开利率限制，适时放开农村信用社贷款利率上限，使金融机构能够根据自身经营成本和管理能力自主定价，实现利率覆盖经营风险和成本。

2、探索多种形式的风险补偿方式

在总结农村信用社小额信用贷款和联保贷款经验的基础上，鼓励在农村地区探索各种类型的信用贷款模式。鼓励农村金融机构运用“龙头企业＋小额贷款”、互保基金等形式提高信贷资金的安全性和盈利性。同时，鼓励农村金融机构根据当地农业发展的特点，发展各类与农产品期货市场、订单农业生产相联系的新型贷款方式，发挥订单农业、期货市场在抵御风险中的重要作用。积极推动各种类型农业保险在农村地区的试点和发展。

3、正确发挥财政补贴的作用，实现成本可覆盖

借鉴扶贫贴息贷款管理体制改革的经验，转变财政补贴支持方式。坚持农村金融以商业性运作为主的方针，按照市场化原则经营，建立有效的风险防范机制，努力实现可持续发展。对于农村金融中具有政策性特点的业务，财政应给予一定补贴，补贴方式可根据业务和机构运作特点进行选择(可采用招标的方式)，但要事先明确补贴机制和内容，提高补贴资金的运用效率。这样从事具体业务的金融机构就可以根据风险情况，计算财政补贴之后，是否可以实现保本微利，从而决定如何投标。在这种机制下，财政补贴调动金融机构做这项业务的积极性，又没有降低在整个贷款业务过程中管理风险的责任心，不会造成道德风险。

4、利用信息技术降低金融机构面临的风险

金融机构在提供服务时，除了要克服经营成本较高等困难，还面临着信息不对称所带来的风险。要鼓励现有的农村金融机构利用先进技术手段，多方面获取开展业务所需的信息。目前，人民银行的支付清算系统和征信系统已在农村地区开展较大范围的服务，现有农村金融机构可以通过与这些信息系统的联通来获取较全面的有关农户和农村企业的信息。农村金融机构应充分利用先进技术，加快建立信息化、网络化的业务管理系统，进一步规范借款人信用评价方式方法，将基于计算机模型的信用评价结果引入信贷审批流程，以此降低经营中的风险，巩固现有改革成果。

（五）加快建立存款保险制度及推进农村金融组织和产品创新，构建适度竞争的金融市场

存款保险制度是一种市场化的风险补偿机制。该制度的有效运作能够发挥存款类金融机构相互间的承保能力，农村金融机构参加存款保险，缴纳存款保险费，将有利于保护存款人利益，有利于形成有效的农村金融机构风险化解和市场退出机制。存款保险的有限补偿制度，也有助于提高存款人的风险意识，发挥市场对农村金融机构的约束作用。

而垄断容易造成金融服务供给不足和资金价格过高，过度竞争也不利于农村金融机构的可持续发展。可在考虑农村金融机构可持续和市场容量的基础上，放宽市场准入，允许多种所有制金融机构提供农村金融服务，鼓励适应农村金融需求多样性特点的金融产品和服务方式创新，完善农村信贷市场，逐步形成适度竞争的农村金融市场，从根本上改变农村金融服务落后的状况。

1、稳步推进农村金融组织和农村金融产品创新

我国各地农村经济发展水平和生产经营具有较大差异，应根据农村金融需求多样性的特点，在加强监管、防范风险、总结试点经验的基础上，鼓励和支持适合农村需求特征的金融组织创新。在金融组织创新试点过程中要合理设计“止损机制”和试点方案，严格控制创新过程中产生的风险。从农村金融创新的国际经验来看，越来越多的先进技术被运用到金融创新中来，如手机银行的诞生、先进信用系统的应用等。鼓励各地探索与先进技术结合的金融创新方式，以此来降低金融机构的运作成本并提高其抵御风险的能力。

2、培育农产品期货市场和农业保险市场，促进订单农业发展

大力发展订单农业，鼓励开展与订单农业相结合的农村信贷产品创新。加快发展农产品期货市场，开发农产品期货新品种，完善市场品种结构，适时推进期货期权，试点设立期货投资基金，研究引入期货市场的QFII制度，鼓励农产品生产经营企业进入期货市场开展套期保值业务。鼓励发展以农业订单为依据的跟单农业保险，鼓励商业性保险公司开拓农村保险市场。进一步完善农村地区的信贷市场、保险市场、期货市场，建立功能完备、分工合作、竞争适度的农村金融市场体系。

3、鼓励担保机构和担保方式创新

有条件的地区，可由政府出资、农民和农村企业参股，成立符合现代企业制度的股份制担保基金或担保公司，带动各种担保机构的发展。扩大有效抵押品的范围，如增加存货、应收账款等动产抵押和权利质押。保护担保债权的优先受偿权。探索发展农业信贷保险，发挥保险在农村信贷中的保障作用。

4、正确处理组织创新与机构升级之间的关系

金融业务经营的特点决定了金融机构在发展到一定程度时都有扩张的愿望。机构升级本身与组织创新之间不存在矛盾。应鼓励农村金融机构在进入较高经营发展层级时继续探索符合新的经营阶段的产品和服务方式创新。同时，继续鼓励各类适合农村基本需求的金融创新，实现两个层面金融创新的结合。

（六）加强农村金融政策与其他政策配合，利用政策扶持推进农村金融改革

在财政、税收和存款准备金政策上给予农村金融机构一定优惠，建立扶持农村金融服务的长效机制。农村信用社改革过程中，在财政补贴、税收减免、存款准备金率等政策方面都已经有了很好的探索，要总结经验，把行之有效的政策明确并固定下来。政策要事先透明，只有政策透明，才能达到引导预期，稳定预期的效果，才能把资金引向农村，才能明确激励和约束机制。

1、合理运用财政杠杆，引导和带动更多社会资金投向农村

通过财政补贴、担保或税收减免等措施吸引金融机构增加对农业和农村的信贷投入。实行支持农村金融机构发展的税收政策，引导金融机构在农村地区经营。

2、适应农村金融组织特点，加强和改进金融监管

农村金融组织地域分散、规模不一、形式多样，要适应农村金融组织的这种特点，加强和改进金融监管。对不同类型的金融机构执行有差别的监管政策。

3、继续发挥货币政策在扶持农村金融发展中的作用

努力探索货币政策与财税政策、市场准入政策、监管政策的配合，建立起激励有效、风险可控、协调配套的政策扶持体系。

（七）发挥地方政府在推动农村金融服务发展中的作用

地方政府在推动农村金融服务方面有着重要作用。特别是在改善地方金融生态环境，维护金融稳定，引导金融机构支持“三农”，加强地方法人金融机构党的管理以及鼓励各类新型农村金融服务机构扩大试点等方面，地方政府的作用更是不可或缺。

一是加强诚信建设，创建良好的金融生态环境。在广大农村地区要加强诚信建设，推广信用户、信用村、信用乡(镇)建设已收到良好的效果；有些省、市、县政府也致力于诚信建设改善投资环境，成效显著；地方政府在维护市场秩序和完善法治环境等方面大有可为。

二是做好服务，寓管理于服务之中。包括农村信用社及其联社在内地方法人金融机构党的关系实行属地化管理，各省级政府要按照国家有关法规指导本地区的农村信用社加强党的组织建设和自律性管理。根据《关于小额贷款公司试点的指导意见》(银监发[2008]23号)的要求，试点成立的小额贷款公司，由省级政府明确一个主管部门负责对小额贷款公司的监督管理，并承担风险处置责任。地方政府对于推动这类事实上已经存在并且对增加农村金融服务供给有积极意义的新型机构发展起着至关重要的作用。

三是维护金融稳定，严厉打击非法集资。维护金融和社会稳定是地方政府的重要职责，也是金融业健康发展的必要保障。地方政府应制定金融稳定工作预案，配合监管部门做好金融风险处置工作，并统一组织有关部门防范和处置农村信用社的金融风险；牵头组织打击逃废金融债权，维护金融机构合法权益；严厉打击非法集资等金融犯罪行为。

四是在其财力和税收优惠权限范围内，引导金融机构支持“三农”。充分发挥当地财政资金的杠杆作用，建立风险担保基金或促进农业保险发展，引导金融机构服务“三农”；在地方政府权限内，也可对支持“三农”的金融机构给予税费优惠。

参 考 文 献

1、严瑞珍、刘淑贞：《中国农村金融体系现状分析与改革建议》，载《农村经济问题》。

2、李明贤：《重构我国农村金融体系的思考》，载《财经理论与实践》。

3、中国人民银行《中国农村金融服务报告》