巨灾风险管理与保险(二)

    美国是联邦制国家，在联邦政府和州政府层面，都有专门应对综合巨灾风险的主管机构，即联邦紧急事务管理局，为国土安全部的重要组成部分。美国巨灾风险管理体制比较集中，责任主体明确，有一个详细的《联邦响应计划》，政府各部门在遭受重大灾害或者紧急状态时的应对原则和方案都包括在其中，该计划是一个包括事前减灾、运用保险制度分散灾害风险等内容的综合巨灾风险管理规划。统一的专职巨灾风险管理部门和综合的巨灾风险管理规划，保证了美国在巨灾风险管理方面的领先地位。

    2. 日本巨灾风险管理状况

    日本地处地震带，是一个自然灾害频发的国家，地震、海啸、台风、火山喷发随时可能发生。1923年，日本东京、横滨、神奈川县一带暴发8.3级强震即关东大地震，引发火灾，导致死亡人数142,800人， 财产损失28亿美元。1995年日本京阪神7.2级大地震，导致死亡人数6348人，财产损失2000亿美元。2004年10月23日，日本新潟县中越地区发生里氏6．8级强烈地震。2011年3月11日，日本东北外海发生9.0级地震，这是日本国内观测史上震级最高的地震，也被媒体评为自1900年以来，全球第4大地震，强震引发大规模海啸，将太平洋沿岸小镇村落夷为平地，造成上万人不幸丧生，并引发福岛核电站核泄漏事故。

    日本在这种自然条件中，长期以来形成了一套健全的灾害应对体系，各级政府、机构分工明确，国民普遍具有强烈的危机意识和应急知识，以应对突如其来的灾难。

    （1） 日本内阁府设有名为中央防灾会议的常设机构，会议主席是首相，成员有国家公安委员会委员长、有关大臣和有关专家。中央防灾会议负责制订防灾基本计划，决定防灾基本方针。各都道府县分别设有地方防灾会议，由知事任主席，负责制订地方防灾计划，此外，还有市町村防灾会议，负责实施中央和地方政府的防灾计划。

    （2） 重大灾害发生时，日本政府会在30分钟内成立紧急灾害对策总部，由首相亲自挂帅，总部副部长、部长助理由首相任命，迅速确定灾害对策，指挥有关机构立即投入救援工作。地方政府在灾害发生或有可能发生时也成立灾害对策总部，由知事任部长，立即向首相报告情况。日本政府根据《灾害对策基本法》，设立以防灾 “非常灾害对策本部”，成员则由相关省厅局长级官员组成，负责调查灾情，指挥救灾。“非常灾害对策本部”决定动用储备救灾食品，运往灾区；自卫队在地震发生后迅速采取行动。得益于健全的灾害应对机制，在地震发生后很短时间内，各级政府、机构就能迅速做出反应，分工合作，投入抗灾和救灾工作中。

    （3） 日本全国都设有很多避难场所，如各地的学校、公园、体育馆等，并储备有食品、饮用水等物资，这些地方的职员平时还接受训练，预备在人们来避难时充当组织指挥者。一旦发生灾害，在他们的指导下，人们就能在这些地方得到临时庇护。除政府部门外，日本电力、煤气、自来水公司、通信、交通等基础部门都有各自的防灾机制。发生灾害时，它们不仅会自主抗灾，还能在行业协会的组织协调下统一行动。日本人从小就开始接受防灾抗灾教育。学校专门开课教授灾害来临时应如何行动等应急常识，社会上也时常有一些有关防灾救灾的专门展览和常设机构，让市民实际体验灾难来临时的感受，练习如何逃生和自救。此外，政府、企业、学校、医院等机构也会定期举行防灾训练。9月1日是日本的防灾日，每到这一天，全国各地都会参加政府组织的大规模防灾演习，演练当东京这样的大都市发生强震时，各地应该如何参加和组织救灾救援。

    3. 挪威巨灾风险管理状况

    挪威位于斯堪的纳维亚半岛西部，东与瑞典接壤，西邻大西洋。挪威有很多高山，很多区域的地理条件都是非常崎岖的，山崩是非常常见的灾难，会导致大量房屋倒塌，大量人员受伤。暴风雨也是挪威境内最常见的自然灾害。多发生在海岸区。仅次于暴风雨的另外一种灾害是洪水，特别是在东部和中部地区。春天可能会在融雪季节发生水灾，同样也会造成一些风灾。还有一种灾害叫做风暴潮，在沿海地区沿线经常发生这种情况，而且经常会与风暴、洪水这些灾害相结合，造成更大的损失。挪威也会受到地震和火山爆发的威胁，1904年发生过一次严重地震。历史上暴风雨、暴风潮、洪水袭击形成了大约51亿挪威克郎的损失。1994年发生过的中部地区水灾，支付的赔款达10亿挪威克朗。1996年曾遭受到一次暴风雨造成的严重水灾，在挪威西海岸出现过严重的暴风，损失达到了12亿挪威克朗。每年赔付的总金额都会达到5000亿挪威克朗。

    挪威有两个对自然灾害造成的损失进行补偿的安排。其一是挪威自然灾害救助国家基金，按照自然灾害损失法案于1961年6月成立的，由政府融资，不会对已有保单的保障造成的损失提供赔偿。其二是挪威自然灾害共同体，于1980年成立，对自然灾害提供一些保险，促进对自然灾害的保障，并且对保障措施提供支持，由政府司法部颁布法律规范责任，确定了董事会，而且成立相应的一些委员会。

    这里重点介绍一下自然灾害共同体。共同体根据法律确定8位董事会成员，成员四年一届选举产生，有些人来自于挪威管理保险公司，有些人来自于外资保险公司，或者是其他一些保险集团和保险组织。下设有5个委员会，包括联络委员会，负责与自然基金进行联系；理赔委员会，负责进行应急计划，及时对自然灾害进行协调和理赔；审计委员会；再保险委员会；保费委员会。 共同体组织结构精简，确定保单的保险内容，建立合理的保费，根据自然保险法，所有由于自然灾害或者是投保了火险的人都可以得到自然灾害的强制保险。在挪威的所有保险公司只要承保火险业务，就必须要加入共保体，现在已有的外资保险公司也要遵循同样的规则，只要他们要经营保险业务，无论是国内还是外资企业，都必须要提供这种自然灾害强制保险。

    当出现问题的时候，每个保险公司为自己的保单持有人进行赔付，然后把他们的损失报告给共同体，而所有的这种损失会获得相应的共同体提供的补偿，根据在市场上所占有的份额情况，比如说公司占有市场10%的份额的话，这家公司将获得10%的巨灾保险的赔偿。共同体的巨灾基金只能用于巨灾造成影响之后的赔付，所以巨灾基金已经积累了相当大的数额。保费费率对所有人来说都是一样的，无论是私有的、商业的还是工业的都是如此，他们是独立的根据地理的情况来决定，比如说在海岸地区、西北海岸地区比挪威中部的人更容易受到灾难的影响，所以每个人都会获得相应的费率保护，然而整个的基金并不包括对商业部分的赔付，包括住宅用的建筑、住宅用的房屋甚至包括住宅前后的花园，还包括工厂和厂房。关于业务的部分，商业产业的部分应该由公司自己承担，国家公正部决定目前的免赔额是每位被保险人每次事故8000挪威克朗（1500美元）。 共同体必须投保，对再保险提供充分的保额。共同体的再保险体制是由经纪人和国际市场共同组成的，目前总保障是125亿挪威克朗，在欧洲是最大的一个上限保障体制，80多家企业已经加入了共保体，受共保体的保障。

    综上所述，挪威的保险体制，首先，它是一个非常简单的系统。第二，是一个强制的保障。第三，所有的挪威保险企业都强制成为保险共同体的一部分，包括希望到挪威经营的企业。第四，费率对所有的客户和企业来说都是一样的。只取决于他们到底在国家的哪个地区经营，同时费率也比较低。整个挪威的保险体系是非常简单的。挪威的保险共同体生效已经28年，受到客户和保险企业的认可。

    （二）代表性国家的巨灾保险模式分析

    1. 政府承担主要责任模式。这一模式的典型代表是美国洪水保险计划和新西兰地震保险制度。

    美国洪水保险计划。1968年美国国会通过了联邦洪水保险法，1969年联邦政府制定了国家洪水保险计划。该计划主要特点：一是政府组织实施洪水保险业务，费率体系、承保范围、促销等均由政府专门机构负责制定。二是政府委托保险公司销售洪水保险保单，保险公司获得佣金收入。三是建立由联邦政府提供全额担保的国家洪水保险基金，其收入来源包括保费收入、投资收益、政府拨款、银行贷款等。基金由政府专门机构管理，出现资金缺口时，可以要求国家财政拨款。四是主要以国家认定的洪水风险区域的社区为单位投保，投保的前提是地方政府必须承诺采取有效的防洪减灾措施，未购买洪水保险的社区，无权享受政府在洪灾发生后实施的灾害救济和援助。

    新西兰的地震保险制度。1944年新西兰国会通过地震与战争损害法案，自1945年起实施地震保险制度，保险范围限于家庭财产。其主要特点：一是由政府组建的地震保险委员会是地震保险制度的营运机构，负责提供地震保险产品、履行赔偿责任、向国际市场购买再保险等。二是地震保险强制附加于住宅火灾保险。三是保险公司受政府委托代收地震保险保费，扣除必要费用后，全部转入自然灾害基金。四是自然灾害基金由地震保险委员会负责管理，基金来源主要是保费收入及其投资收益。五是当自然灾害基金和再保险无法完全补偿法定的灾害损失时，剩余部分由政府承担无限清偿责任。

    2. 以市场化运作为主模式。墨西哥、英国、挪威等国家采用了这一模式。

    墨西哥的地震保险制度。该制度完全由私营保险公司运作。其主要特点：一是地震保险属于火险附加险。二是根据地质条件，全国划分为7个费率区域，在每个区域又将投保建筑物划分为6个等级，分别实行不同的费率。三是通过再保险机制分散绝大部分地震风险。保险公司每年至少向再保险公司提供两次相关地震资讯，再保险公司据此随时调整再保险费率。

    英国的洪水保险制度。该制度完全实行市场化运作。其主要特点：一是洪水保险业务全部由私营保险公司提供，风险也全部由保险公司承担，投保人可自愿选择保险公司投保。二是保险公司通过再保险市场进一步分散风险。三是政府不参与洪水保险的经营管理，不承担洪水风险损失赔偿，其职责主要在于加强防洪工程建设，建立有效的防洪体系。根据2002年政府与保险行业协会签订的合作协议，只有在政府履行了改进防洪设施、提供洪水风险评估服务等职责的地区，保险公司才会提供相应的洪水保险。

    挪威的自然灾害保险制度。该制度由自然灾害共保组织和由政府管理的自然灾害补偿基金构成，实行市场化运作和商业化管理，政府参与程度较低。其特点在介绍挪威风险管理状况中已介绍，自然灾害损失必须通过保险机制才能获得补偿。除非在正常保险机制不能提供保障且符合规定条件的情况下，自然灾害补偿基金才给予补偿。

    3. 政府和商业保险公司共同参与模式。日本、土耳其、法国等国家采用这种模式。

    日本的地震保险制度。日本于1966年颁布地震保险法，并据此逐步建立了由政府与商业保险公司共同参与的政府主导型地震保险制度。其主要特点：一是成立“日本地震再保险株式会社”作为制度运行的核心机构，由其负责安排巨灾风险的分散。二是地震保险作为火灾保险的一般附加险出售，只有客户主动表示不投保地震险时，方可排除不保。三是对家庭地震保险和企业地震保险实行不同运作方式。家庭地震保险由商业保险公司和政府共同经营，企业地震保险由商业保险公司提供，政府不承担经济责任，只以监管人身份控制市场风险。四是再保险业务只在国内分保，地震保险责任完全留在国内。保险公司在承保家庭地震保险业务后，全额向地震再保险公司和政府转分保。五是发生事故后的赔偿，按照赔偿总额的大小划分不同层次，在每一层次分别确定保险公司、地震再保险株式会社和政府分担的责任，赔偿额越大，政府的赔偿比例越高，最高可以达到该层次赔偿总额的95%。 

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