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设区的市地方立法权限(二)
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对全国的基层法律服务工作总体发展,我们认为应切实按党的十八届四中全会《关于全面推进的依法治国若干重大问题的决议》中提出要“大力发展公证员、基层法律服务工作者、人民调解员的队伍,推动法律服务志愿者队伍建设,建立激励法律服务人才跨区流动机制,逐步解决基层和欠发达地区法律服务资源不足和高端人才匮乏问题”为指导思想,以吴爱英部长提出的“提供优质高效的法律服务。司法行政机关承担律师、公证、基层法律服务、法律援助、司法鉴定、仲裁管理以及人民调解等职能,在法律服务方面具有专业优势。应积极适应经济发展新常态,围绕推进经济社会持续健康发展,大力发展律师、公证等法律服务业,广泛深入开展专项法律服务,积极服务重大项目、重点工程、重要工作。大力推进律师、公证等法律服务向农村基层延伸,发展和规范基层法律服务。”作为工作要求,着力处理好以下几个问题:
(1)切实落实国务院指令,做好法律服务所的脱钩转制工作;
对尚未脱钩转制的法律服务所要严格积极落实国务院国办发〔2000〕51号文件及司法部司发通(2000)134号文件精神,限期脱钩转制,使全国基层法律服务队伍的组织性质与经济属性统一成为提供专业法律服务的中介组织机构与人员,从而实行统一的执业范围与执业的监管要求。
(2)应废止不适基层法律服务所发展与执业的司法部19号令《乡镇法律服务工作细则》与司复(2002)12批复,并尽快修订司法部第59号令、60号令,规范基层法律服务队伍的管理与执业行为。
我认为司法部19号令《乡镇法律服务工作细则》与司复(2002)12批复应予废止。理由如下:
①司法部19号令《乡镇法律服务工作细则》与司复(2002)12批复违反了我国诉讼活动的基本法。
基层法律服务所脱钩转制时,司法部司发通(2000)134号文件明确规定:“实行脱钩改制的法律服务所可以根据当地的实际情况,参照《合伙律师事务所管理办法》有关规定,逐步探索、完善适宜合伙制法律服务所发展的内部管理和运行机制。各地司法行政机关对脱钩改制所应加强指导,改进管理方式,逐步建立和完善管理制度。待条件成熟,我部拟制定专门的合伙所管理规章。”,从中我们足以看出脱钩转制后的基层法律服务所是参照《合伙律师事务所管理办法》有关规定执业及规范执业行为。而不再是依照《乡镇法律服务业务工作细则》在执业及规范执业行为。基层法律服务所已不再是乡镇法律服务所,其执业区域理应不受《乡镇法律服务所暂行规定》(该规定已作废)及其产生的系列规章《乡镇法律服务业务工作细则》第二十四条规定的约束。对于基层法律服务工作者参与诉讼的资格和地位已由国家基本法《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《刑事诉讼法》所规定,该法对法律工作者参与代理诉讼不存在区域限制。根据《立法法》第79条第2款“法律效力高于行政法规、地方性法规、规章”之规定,司法部19号令《乡镇法律服务工作细则》第24第(4)项与司复(2002)12批复对法律工作者参与诉讼代理设限的规定应视无效,故司法部对上述二个规定应予废止。
②司法部19号令《乡镇法律服务工作细则》第24条第(4)项与司复(2002)12批复,对法律工作者参与诉讼代理设限的规定违反了《中华人民共和国行政许可法》第四十一条关于“法律、行政法规设定的行政许可,其适用范围没有地域限制,申请人取得行政许可在全国范围内有效”之规定。而我国对基层法律服务工作者执业许可在2004年7月前是由各省司法厅依法授予。根据行政许可法此规定,基层法律服务工作者的执业国家已授予全省许可,故司法部上述二个规定设置区域限止与行政许可法相背,应予废止。
③司法部19号令《乡镇法律服务工作细则》第24第(4)项与司复(2002)12批复与《国务院关于加强法治政府建设的意见》精神相背离,应予废止。
《国务院关于加强法治政府建设的意见》第九条健全规范性文件制定程序规定“地方各级行政机关和国务院各部门要严格依法制定规范性文件。各类规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项,不得违法增加公民、法人和其他组织的义务。在第八条加强对行政法规、规章和规范性文件的清理中同时规定:“坚持立“新法”与改“旧法”并重。对不符合经济社会发展要求,与上位法相抵触、不一致,或者相互之间不协调的行政法规、规章和规范性文件,要及时修改或者废止。基层法律服务工作者的执业是国务院核准许可范围项目,对已脱钩转制的基层法律服务所与基层法律服务工作者执业区域给予设限违背了国家法律及国务院关于加强法治政府建设的意见上述规定。该二个规定违法增加公民、法人和其他组织的义务。为依法保障基层法律服务工作者正当执业,必须立即废止《乡镇法律服务业务工作细则》第二十四条规定及司复[2002]12号批复。
④司法部19号令《乡镇法律服务工作细则》第24第(4)项与司复(2002)12批复不符合党中央与国务院改革发展的精神。
中共中央在对“十一五”规划的建议第(22)条明确提出:“着力推进行政管理体制改革。加快行政管理体制改革,是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,减少和规范行政审批。各级政府要加强社会管理和公共服务职能,不得直接干预企业经营活动”。基层法律服务所脱钩转制后已演变为一个提供专业法律服务的中介机构,它的服务市场由市场来选择,而不应由司法部设置限制,如设置则有直接干预企业经营活动之嫌,不符合中央简政放权的精神。脱钩改制后的基层法律服务所组织性质,根据国务院、司法部的规定为法律服务中介机构,而国家对社会中介机构的服务区域是不设限的。
2014年3月13日,国务院总理李克强在人民大会堂三楼金色大厅会见中外记者并回答记者提出的问题明确提出:“要正确地处理好政府和市场的关系,市场经济也是法治经济,我们要努力做到让市场主体“法无禁止即可为”,让政府部门“法无授权不可为”,调动千千万万人的积极性,为中国经济的发展不断地注入新动力。根据李克强总理的指示,司法部上述二个规定对基层法律服务工作者业务区域设限,是违反我国基本的法治原则,所作的规定实为“法无授权即在为”的行为,应予立即纠正。
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