浅析依法行政与行政法治(二)

理论界对行政法治的内涵有多种不同意见，一种是管理论，认为行政法治就是保障和维护行政权的有效实施，强调国家管理的作用；一种是控权论，认为行政法治就是要控制和限制行政权；另外一种观点是平衡论，认为行政法治既要保障行政权的有效实施，维护公共利益，又要防止行政权的滥用。我比较赞同第三种观点。我认为法治内涵体现了五个方面的内容：一是行政关系主体的地位应该平等。在政治上，人民是国家的主人，是治国的主体，行政主体与行政相对方均是人民的一部分，其政治地位是平等的。在法律上，行政主体和行政相对方在法律面前一律平等。在行政诉讼中，二者均是平等的诉讼主体，享有平等的诉讼权力；二是行政关系主体依法获得行使职权。行政主体的职责、权限应由法律规定，依法行使法定职权，未经法律授权，行政主体不能行使某项职权。行政主体所依之法，应该是法律、法规规定，而且反映大多数人的意志和利益、符合白然和社会客观规律的良法；三是限制行政白由裁量权。行政主体行使职权，在主观上必须出于正当的动机，在客观上符合正当的目的；四是健全监督机制。毛泽东早就指出:“只有让人民来监督政府,政府才能不松懈,只有人人起来负责,才不会人亡政息。”（1）权力机关的监督尤其是对行政法规和规章以及其他规范性文件的监督将进一步加强。五是有效的救济制度。行政主体的违法行为给公民、法人和其他社会组织造成人身和财产的损害，必须依照国家赔偿法予以赔偿。

四、行政法治的不足

由于受国家法律体系的不完备、规章制度的不完善，人员业务素质的参差不齐，以及大环境中的拜金主义、享乐主义的影响，有法不依，执法不严，违法不究，越权处罚等情况还比较突出，主要原因有以下几方面。

(一)依法行政的意识滞后

由于我国缺乏依法治国、依法行政的传统，加上人们的民主法制观念淡薄，从而严重阻碍着行政法治的实现。主要体现在以下几方面：一是人治观念。有些行政机关工作人员对依法行政重要性的认识还不到位，甚至是不重视，总认为依法行政不管用，因此，在一些地方和部门,依法行政还多是说在嘴上、写在纸上，没有真正落实到行动上；有些领导干部甚至置法律于不顾“以言代法”、“以权压法”；二是法律实用主义观念。将法律仅视为一种治人的工具，当对自己有利时就拿来适用，对自己不利时就不执行。不谈依法治官而只谈依法治民，不谈依法治权而只谈依法治事，不谈依法治高层而只谈依法治基层，不谈依法治自己而只谈依法治他人，自己摆在了超越法律之上的位置，忘记了自己同样需要接受法律的约束，从而无视法律的规定；三是行政执法中重结果、轻程序观念。有些行政执法人员在行政执法过程中往往只注意对行政违法行为的处罚结果，而忽视了在出发过程中的程序性规定，有些行政执法人员在执法过程中受环境、心情、好恶等因素的影响，从而出现随意性，个人情绪化的操作。

(二)行政法治的法律体系不完备

目前，以宪法为核心和基础的中国社会主义法律体系框架虽已初步形成，但是仍然存在很多问题，突出表现在原则规定多，具体措施少；实体规范多，程序规范少。有些法律、法规的一些条款太原则，不便操作和畸轻畸重。法律体系不成熟，使得行政机关在行政职权时，粗看早已“有法可依”，但细究仍无章可循。此外，我国的法律、法规有80%是行政部门起草的，有时行政机关过多地行使应当属于人大的立法权，有的部门在起草法律法规草案的过程中，从狭隘的部门保护出发，不适当地强化本部门的利益和权力，争审批权、收费级、发证权和处罚权等，从而在立法工作中存在着较为严重的部门保护主义、地方保护主义，制定、颁布的法律、法规之间亦缺乏协调和统一，甚至出现相互矛盾和冲突的现象。

(三)行政执法体制不顺

现存的行政执法体制不顺。具体表现为：一是政企不分，政事不分，仍然存在行政执法人员既当裁判员又当运动员的局面；二是行政执法部门纵向集权，条块分割，部门壁垒，缺乏协调配合，相互掣肘，办事效率不高；三是管理系统交叉过多，职责不清。如对个体户的管理，涉及到工商、税务、物价、卫生等多家执法部门；四是行政执法的目的不明确。有些行政机关，尤其是有特权的行政执法机关，其执法的目的是一味追求经济利益。而对于因违反行政管理法规而造成的负面影响，甚至仍然存在的违法行为，却无人予以。

(四)行政执法监督体系存在缺陷

我国的监督体系是比较全面和严密的，但仍然存在行政权力监督乏力和监督体系存在缺陷。比如立法方面缺乏监督的法律规定，监督机制上缺乏独立性，行政监察很难真正履行其监督职责，行政复议存在推诿不受理等等。

五、推进依法行政，促进行政法治

江泽民同志指出：“干部依法决策，依法行政是依法治国的重要基础。”（2）由此可见，依法行政是依法治国的核心，是实现法治国家的核心问题，如何提高我国依法行政程度，促进行政法治建设，显得尤为重要。本文有以下几点思考。

(一)大力培养和增强全民特别是公务员的法治观念和整体素质

要培养和增强全民的法治观念，提高公务员整体素质，首先要树立法治观念。为此，必须明确：第一，宪法至上、法律具有极大权威、法大于权、法律面前人人平等；二是树立权力制约观念。不受制约的权力，必然会被滥用，必然导致腐败。这是人类历史证明了的真理；三是树立人权观念。把保护人民的权利作为一切工作的根本出发点和归宿，高举人权的旗帜；四树立实体法和程序法并重的观念。程序违法同样构成违法。

(二)加强立法，注重立法质量，完善法律体系

实现行政法治，坚持依法行政，一是必须加快立法步伐，改变某些领域无法可依或有法难依的状况；二是注重立法质量，纠正片面追求数量而忽视立法质量的倾向。

(三)理顺现行行政执法体制

理顺现行行政执法体制，按照条块结合、适当分权、便于执法、讲求实效的原则，走综合执法之路。要积极推行行政执法责任制。行政执法责任制的核心是通过明确政府机关法定行政执法职责，健全行政执法评议考核体系，落实行政责任追究机制，实现规范行政执法行为的目的。行政执法责任制，要力求做到实际、简明、准确、可操作性强。

(四)完善依法行政的监督机制

孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”必须“以权力制约权力”，否则，“公民生命、自由必然要成为滥用权力的牺牲品”。（3）因此，完善依法行政的法律监督机制，是实现依法行政的根本保障。首先要加强和完善权力机关对行政机关的监督，完善各级人民代表大会的监督职能，尽快制定《人大监督法》。其次要加强和完善司法机关对行政机关的监督，充分行使审判权、检察权、依法审查、督促行政机关所做出的具体行政行为的合法性、有效性。完善行政诉讼、国家赔偿等法律制度。再次加强和完善行政机关内部、上下级之间的监督，建立和完善报告工作制度、执法检查制度、审查批准制度、备案检查制度、考核奖惩制度。充分发挥行政监察机关、审计机关的作用，实行行政监察和财务审计。最后要加强和完善人民群众和社会各界对行政机关的监督，实行政务公开制，公开执法内容，公开执法程序。

参 考 文 献

1、薄一波. 若干重大决策与事件的回顾(上卷) [M].北京:中共中央党校出版社,1991.

2、1996年7月6日，江泽民在中共中央举办的法制讲座班上的讲话［Ｒ］.

3、孟德斯鸠：《论法的精神》［Ｍ］，商务印书馆1961年版，第154－156页.