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关于竞争执法领域中执法主体多元化问题的思考(一)
XCLW111058 关于竞争执法领域中执法主体多元化问题的思考
一、当前我国竞争法领域执法主体设置的基本概况
二、竞争执法主体多元化所引发的问题分析
三、对策思考
内 容 摘 要
健康有序的竞争环境及市场秩序在全面建设小康社会的进程中发挥着举足轻重的作用,在此大背景之下,对不正当竞争行为的整治和打击已成为各级政府部门的一项重要工作内容。笔者在文中主要针对我国当前竞争执法领域中存在的执法主体多元化问题,阐述其给执法效果造成的不良影响,并从法制建设和制度建设等层面就相关对策作一初步探讨。
关于竞争执法领域中执法主体多元化问题的思考
随着我国市场经济的蓬勃发展,社会法制建设的不断推进,社会各界已充分认识到有序、健康的竞争环境及市场秩序将在经济建设和全面实现小康社会的进程中发挥举足轻重的作用。在此大背景之下,对社会生活中不正当竞争行为的整治和打击已成为各级政府部门的一项重要工作内容。然而,由于我国当前竞争法领域的法律体系尚不完善,致使执法实践中显现出不少的问题,其中,执法主体多元化给执法效果造成的不良影响日益突显出来。
一、当前我国竞争法领域执法主体设置的基本概况
当前,随着市场主体及市场行为呈现多元化,行政执法主体也表现为多元化,若干行政部门或行业主管部门依据不同的法律法规授权,获得了行政执法主体权限。具体至竞争执法领域中,依据《中华人民共和国反不正当竞争法》的规定:工商行政管理部门负责实施监督检查不正当竞争行为。然而,经济合同种类多、数量大、范围广,有些合同具有较强的技术性,单靠工商行政管理部门是很难管好的。根据统一领导,分层管理的原则,各级业务主管部门对本系统经济合同负有监督检查的责任。推动各业务主管部门和企业做好自身的经济合同管理,是各级工商行政管理部门搞好统一管理经济合同工作的基础。据此,各级工商行政管理部门除推动各业务主管部门和企业建立机构,充实人员,制定必要的规章制度外,还对各业务主管部门和企业的专职或兼职合同管理人员,进行必要的培训,并不断总结和交流推广他们管理合同的经验。例如:《中华人民共和国电信条例》、《中华人民共和国保险法》、《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国水路运输服务业管理规定》等一系列法律、法规及部门规章将相关执法权授予了保险、电信、银行、交通运输等等行业主管部门。但是也出现了一些问题,都在对一个市场主体和市场主体的交易行为尤其是违法行为进行监督、管理和查处,也导致了交叉管理情况的普遍存在。使得目前竞争执法领域多头管理现象日益严重。
举例说明,在国务院制定的《电信条例》中明确规定了国务院信息产业主管部门依照条例规定对全国电信业实施监督管理,省、自治区、直辖市电信管理机构在国务院信息产业主管部门的领导下,对本行政区域内的电信业实施监督管理。同时,该条例第四十二条明令禁止电信业务经营者在电信业务经营活动中,不得实施三种不正当竞争行为;并在第七十二条规定:在电信业务经营活动中进行不正当竞争的,由国务院信息产业主管部门或者省、自治区、直辖市电信管理机构依据职权责令改正,处10万元以上100万元以下罚款;情节严重的,责令停业整顿。《电信条例》将电信业务经营活动中存在的不正当竞争行为的管辖纳入了电信管理机构的职责,由电信管理机构行使执法监督权。
此外,类似的规定也存在于多部法律、法规及部门规章中:如《保险法》规定向投保人、被保险人或者受益人给予非法的保险费回扣或者其他利益贿赂行为有保险行业行政主管部门负责监督管理;《商业银行法》规定对违反规定提高或者降低利率以及采用其他不正当手段吸收存款、发放贷款的,由国务院银行业监督管理机构依法处罚;《水路运输服务业管理规定》规定水路运输服务企业以不正当竞争手段从事经营活动的,由县级以上交通主管部门进行处罚等等。这些法律法规以及部门规章的授权,将对不正当竞争行为的监管权限交给不同的监管部门,使竞争执法主体呈现出多元化的局面。与此同时,由于上述行业主管部门与其所管行业存有利益纠葛,致使监管难以到位,因此,竞争执法主体多元化所引发的问题也逐渐曝露出来。
二、竞争执法主体多元化所引发的问题分析
现行竞争执法实践中,相同性质的不正当竞争行为由于实施主体的身份不同,监管部门也有所区别,这一状况给相关执法工作带来了冲突,不利于统一及规范执法尺度,一定程度上影响执法水平的提升,同时也不利于节约行政成本。
1、给执法工作带来冲突。
由于不同的法律法规将对同一不正当竞争行为的监管检查权同时授予不同执法主体,一方面,因权力利益和经济利益的驱动,导致若干行政主管机关会产生相互之间争管理权、争前置权等问题,也可能导致行政部门违反“一事不再罚”原则对相对人实施重复处罚现象。近年来的执法实践显示,工商部门查处的不正当竞争案件有逐年减少的趋势,仅以泉州市工商局为例:2001、2002、2003三年全市系统办案数量分别为6772件、6925件、9430件,其中的不正当竞争案件数分别为139件、82件、67件,仅占同年案件数量的2.0526%、1.1841%、0.7105%。这组数字很清晰地表明,我市在查处违法违章案件力度加大的同时,不正当竞争案件反而越来越少。可是,案件少并不代表不正当竞争行为减少,而是由于不正当竞争案件普遍存在取证难、执行难,办案阻力大等特点,再加之执法主体的多元化导致行政权的泛化,工商行政管理部门查处某一领域的不正当竞争行为时,往往会遇到被查单位以依法律法规应由行业的主管部门管辖、已受主管部门的相关处罚等为由而阻挠工商行政管理部门行使执法权,给工商部门对市场的全面监管工作带来影响;另一方面,由于多个政府行政部门都负有监管查处的职责,当对某一不正当竞争行为查处出现困难的情况下,尤其涉及到公用企业及具有一定垄断地位的企业时,极可能导致各监管部门的相互推诿,将直接影响执法责任的落实,造成对某些不正当竞争行为监控的软化,成为监管工作的漏洞和薄弱环节。
2、不利于执法尺度的统一。
强化依法行政是实施依法治国方略的重要组成部分,公正执法是依法行政的客观要求,而执法尺度的统一和公平则是公正执法的内在要求和应有之意。但由于竞争执法领域中存在执法主体多元化的情况,各个职权部门依据不同的法律法规对同一不正当竞争行为所作出的处罚往往不同,执法宽严尺度不一,如《电信条例》所规定的罚款范围从10万元至100万元,而《反不正当竞争法》规定的罚款范围为5万元以上20万元以下,这将直接导致实施同一类型的不正当竞争行为所受到处罚存在差异,这无疑背离了执法公正的轨道,与依法行政的要求亦是不相吻合的。
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