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试论行政问责制度(二)
当前,我国干部人事制度和行政管理体制改革正稳步推进,但与社会主义的本质要求还有不小的距离,从防止腐败的角度讲,存在的主要问题包括权力配置上的公开、平等、竞争、择优的民主机制尚未形成,政府职能转变不到位,行政审批过多,行政执法效率低下,没有真正形成依靠和发动群众反腐败的大气候,等等。特别是对一些重要权力的监督,还缺位或没有完全到位。
(三)缺少政务公开、行政信息公开。
行政信息公开,问责主体的知情权是行政问责的前提和基础。只有信息公开才能减少行政问责的阻力,使全面问责成为可能。近年来,我们加大了行政信息公开化的力度,全国各地都不同程度地开展了政务公开工作,使法律赋予行政主体的知情权得到了部分的落实。然而,从目前开展的政务公开的实际情况看,政务公开的广度和深度上都与行政监督主体知情权的全面落实存在一定的差距,即使现存的政务公开也经常遭遇梗阻。使政务公开目标的实现打了折扣。纠其原因:一是行政主体主观上对政务公开有抵触情绪。一是,担心信息公开,会让群众了解工作内幕,给工作带来麻烦和阻力,影响工作效率;二是,也不乏有些人利用“暗箱操作”,营私舞弊,追求私人的经济利益,对政务公开采取敌视态度,千方百计地加以阻挠。三是法律机制不完善。对信息公开没有法律保障,公开什么,公开多少,按照什么程序公开,都以人的意志为转移,完全靠行政主体自觉、自愿地进行。四是现代化网络技术的支持不到位。政务公开除了人为的因素外,客观上还需要现代技术手段推动其向纵深发展。然而我国电子政务建设正处于起步阶段,一定程度上也制约着政务公开的进程。
(四)政府责任评估机制缺失
问责的范围大体包括四种种责任类型,分别是政治责任,行政责任,道德责任,法律责任。政府责任评估是指专门机关对政府体系的产品在多大程度上能满足社会公众的需要的综合性评价。一般而言,政府对公民须在以下至少三个方面负责,一是政府支出必须获得公民的同意并按正当程序支出;二是资源必须有效地利用,三是资源必须用于达到预期的结果。只有进行责任评估,才能知道政府是否履行了责任,在多大程度上履行了责任,或者根本没有履行责任,甚至违背了责任造成了公民的利益的极大损失。目前的问题是政府官员对责任评估存在心理上的抵制,另外政府宁愿把有限的资金投入日常理性事务中,也不愿将有限的资源用于推行责任评价工作上,出了事情没有一个对官员应付责任的尺度上的衡量,或是行政处分或是引咎辞职、甚至撤职、免职。这表明政府尚未建立一套科学的责任评估指标体系,制约了政府问责制的实际推行。
(五)问责处理难以真正落实
受习惯势力的影响,长期以来出了问题往往只是当事人受到惩罚,而要进一步追究领导责任则要难上加难。而且在一些干部中存在一种思想认识上的误区,认为部下出事、领导受追究是搞封建社会的株连制,领导受牵连不合情理是代人受过。另外一直受到社会公众的普遍关注的是被问责官员辞职后何去何从,照理应根据被问责官员所承担责任的性质和大小区别对待。第一次世界大战时,身为海军大臣的丘吉尔曾因战争决策失误而被迫引咎辞职,但他的政治生涯并未就此终结,后到西线服役,并在二战时期带领英国人取得了胜利,丘吉尔的引咎辞职并不妨碍其成为英国首相,但从辞职到成为首相,却有一个合情合理的过程。然而,我国《党政领导干部辞职暂行规定》中并没有对被问责官员辞职的去向做出明确的规定,只是要求对引咎辞职责令辞职以及自愿辞去领导职务的干部,根据辞职原因、个人条件、工作需要等情况予以适当安排。由于对如何适当安排没有细化,过于笼统,使问责处理难以规范。有的地方党政机关出于淡化事件影响的考虑,对责任官员有所偏袒,只注重于追究责任官员的行政责任,这样,问责处理难以真正落到实处,其惩戒打击和教育震慑作用大打折扣。
三、完善我国行政问责制体系的措施
(一)建立和健全政务信息公开制度。
问责的前提是公开与知情。对人民负责首先意味着让人民知道这个国家正在发生的一切。作为公共资源,除了由于涉及国家安全并经法定程序得到豁免的公共信息之外,政府和其官员在执行公务过程中产生的信息都应能让公众荻,以便公从了解公共事务和政府工作状况。如果公众不知情,不了解政府官员的职责和行为,也就谈不上什么监督和问责,如果对出现的问题一味地隐瞒,永远也不可能真正使责任追究到位,反而会形成一种恶性循环,助长官员不负责任的行为。只有政府透明、政务公开,才能把政府及官员置于公众监督之下,才能使问责制官员的行为公之于众、受到监督,消除相互推诱、敷衍塞责的诱因,促成负责任的行为口有了透明度,才能使公民或其他监督部门根据各种情况来判断这种后果是由官员的不负责任的行为引起的,还是由不利的外界客观环境引起的,这样可以有针对性地对官员的责任进行追究。
(二)建立和健全领导干部绩效考评制度。
运用多层次、多角度、多渠道的评价方法,对领导干部的政治业务素质和履行职责的情况做出准确客观的评价,才能为行政问责制的实施提供科学依据,要创新原有的考核制度,从原有的定性考核变为有标准数量参照标准模版的定量考核;由原来的内部考评变为面前公众的公开考核;由原有的政府内部决定考核结果,变为社会主体对考核结果具有支配权力:把政府行政人员考核法定化,参加考核的主体法定,考核标准法定,考核程序法定,政府部门对考核结果回应制度也法定。把惩罚机制和激励机制同考核结果有机结合起来,将政府领导责任追究制度和政府领导晋升制度相挂钩,使政府领导对自身利益的关注与对工作的负责结合起来,刺激官员的积极性,防范行政权的消极行使。
(三)建立和健全引咎辞职制度。
党政领导干部辞职制度也需要改革,以推动问责制实施。譬如 《党政领导干部辞职暂行规定》第五十六条规定:“实行党政领导干部辞职制度。辞职包括因公辞职、自愿辞职、引咎辞职和责令辞职。辞职手续依照法律或者有关规定程序办理。”具体按照哪些法律和什么程序进行办理,就属于很模糊的规定。再如,第五十九条规定:“引咎辞职,是指党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响,或者对重大事故负有重要领导责任,不宜再担任现职,由本人主动提出辞去现任领导职务。”其中对重大损失或恶劣影响只是定性描述,至于应该承担的责任、以什么方式引咎辞职、向谁提出辞职,以及引咎辞职申请的决定等,都没有明确的规定,在实践中并不具备可操作性。总之,条例中的这类规定比较笼统,随意性太强,造成人为因素的干扰非常多,必须修改,否则将影响问责制的实施和实际效果。引咎辞职是为推动干部能上能下而建立的一种淘汰机制,是干部的自责、自律行为,不同于纪律处分和行政人员辞退。因此,对引咎辞职的干部,要加强管理,首先要加强思想教育,要求他们正确认识自己的过失,总结教训,振作精神,勤奋工作。另外要给予妥善安置,对主动引咎辞职的领导干部,应根据其特长推荐他们到非政务部门工作;对经审查、审计有违纪违法行为的千部,在其引咎辞职的同时,还应按规定给予应有的处分,要防止个别人利用引咎辞职逃避责任。最后要加强跟踪管理。引咎辞职的干部进入一个新的单位,由组织部门定期与单位领导和本人联系,及时了解这些干部引咎辞职后的思想工作情况。引咎辞职的干部在新的工作岗位上表现突出,得到群众公认,满一定的年限仍然可以提拔任用,这样才能使干部真正做到能上能下。
(四)建立健全民主、科学的行政决策机制。
东方民族素有重实体,轻程序的传统,这是一种精英化的理念,认为只要结果正确程序无所谓,实际上剥夺了公众的参与决策权,也失去了检验决策真理性的最好时机。比如“个性化车牌”事件,如借鉴西方国家公共管理决策向公众咨询制度,听取多方面意见,然后做出决策,恐怕不会出现“匆匆出台,草草鸣金”的尴尬。行政机关应当确定机构和人员,定期对决策执行情况进行跟踪与反馈,并适时调整和完善有关决策。要加强对决策活动的监督,完善行政决策的监督制度和机制,明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式。要按照“谁决策谁负责”的原则,建立健全决策责任追究制度,实现决策权与决策责任相统一。
(五)加强问责文化建设,创造出适宜的问责环境。
目前,我国还没有形成一个成熟的公民社会,广大公众的权利意识和法律意识比较淡薄,因此努力培养一个成熟的公民社会,任重而道远。政府需要加强对公民的宣传和教育,提高公民的权利意识和法制观念,培养人们的“公民意识”。要使每个人认识到自己是国家主权者之成员,是社会政治生活和公共生活的参与主体。公民意识的基础是“纳税人意识”,纳税人意识则“是公民政治权利意识觉醒的基础,是衡量公民是否具有主权观念的标尺,只有公民确立起纳税人意识,才能真正确立起人民主权的观念、国家机关为人民服务的观念、国家政治权力应当受到人民制约和监控的观念,才能确立起作为一个公民的神圣感、独立感和尊严感。”
(六)培育公务员廉洁奉公思想,培养依法行政意识,提高公务人员业务素质
重视各级公务员奉公守法行政习惯的培养。加强各级公务员的责任意识的核心是权责一致,有责必问。问责的落实则有赖于在政府官员乃至整个社会中形成一种奉公守法,权责一致的氛围,这是推行高官问责的一个重要前提。因此,在今后行政问责的实施当中,问责文化的形成和逐步强化是高官问责能否继续完善发展的基础,只有将这种问责文化内化到行政人员的潜意识中,才能使问责成为一种自觉的一时体现在行政人员的日常工作行为中,才能使官员更能积极面对社会的诉求和迅速回应公众的需要,真正成为政策推行的成败负上政治责任。全面提高问责客体的素质。为政在人,行政监督的职能主要是通过广大问责客体来完成,行政人员的素质主要包括思想素质、道德作风素质、业务技术素质和文化知识素质等,必须在这几方面全面提高。
(七)严惩违纪违法腐败分子。
客观地讲,无论廉政机制怎样设计,如何科学有效,仍免不了有少数违纪、违法的腐败官员挺而走险。在国外一些国家,由于政务的公开、透明和全方位、严密的监督、制约,违纪、违法的腐败行为很难长时间藏而不露,而一旦败露,又很难逃脱纪律的制裁和法律的严惩。比较而言,我们在对一些违纪、违法行为的处理上往往失之过宽,我国法律、法规对违法违纪,特别是腐败行为的政治处罚多,经济处罚过轻,或用政治处罚代替经济处罚,使违法及腐败成本低廉,加之监督乏力,腐败分子被查处的概率很低,预期的腐败行为收益大于成本,而且有较大的边际收益,是低成本或无成本的收益。可以说,这是近年来我国腐败现象日益蔓延的关键因素之一。有鉴于此,我们需要借鉴国外一些国家的某些做法,在强化监督、制约的同时,尽快建立一种有效的反腐机制,加大对违纪、违法腐败分子的惩处,打击力度。
参 考 文 献
1、《党政领导干部辞职暂行规定》
2、张创新,赵蕾.从行政道德到依法问责一一对于我国高官问责建制的思考.2004
3、特里 ·L·库拍著.张秀琴译.行政伦理学— 实现行政责任的途径.北京 :中国人民大学出版社,2003
4、张国庆.行政管理学概论.北京:北京大学出版社,2000.
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