论行政许可的设定权

就上述法定范围内的许可事项也不是任何规范性文件都可以随便设定的，否则也不能完全消除行政许可的混乱现象。《行政许可法》除了在第13条作了一个特别规定外，还在第14条、第15条对可以设定行政许可的不同效力的规范性文件及其权限作出明确的规定。并在第17条进一步强调“除本法第14条、第15条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。”这样《行政许可法》不仅在行政许可的事项，而且在行政许可的设定主体上都有了严格的规定。可见，《行政许可法》在贯彻现代行政法的法律保留原则，确保行政许可的法制统一性，根治行政许可弊端的根源等方面确实具有重要的意义，可以预见，随着《行政许可法》的实施，其实践意义也将愈益显现。

但是，由于长期以来我国行政法学界对法律保留原则的重视不够，在行政法的实践中也未能很好地贯彻法律保留原则，造成现实生活中大量的行政相对人的人身、财产等合法权益得不到有效维护，甚至受到不应有的侵害。其表现主要有三个方面，第一是至今为止在行政征收、行政补偿、行政强制等领域还没有严格的法律规定。如目前反应普遍强烈的房屋拆迁及其补偿这一涉及到相对人基本财产权利的行为，还是以行政机关自己制定的规则为准则；第二是有关规范公然违反法律保留原则。如长期以来成为理论和实践之热点的劳动教养制度显然违背了法律保留原则（而且是违背了法律保留中的绝对保留）；第三是给付行政基本上还不受法律保留原则的约束。如有些地方政府为了吸引外资，很随意地动辄奖以重金或者很不恰当地提供额外的物质条件，类似的情形不要说绝对保留原则，即使起码的相对保留原则都没有得到体现。

六、规范行政许可设定权的意义

行政许可设定权在行政许可制度中的重要地位，以及目前行政许可设定权的现象，使得规范行政许可设定权具有极其重要的意义。

第一，明确行政许可的执法依据及其法律效力。在法律规范的效力层次和等级不同的情况下，明确哪一级的法律规范可以设定和规定行政许可，哪一级的法律规范不能设定只能规定行政许可，哪一级法律规范根本无权设定和规定行政许可。通过明确行政许可设定权的归属，使不享有设定权和规定权的机关和仅享有规定权不享有设定权的机关不得再随意设定行政许可，从立法上解决无法律依据自行设定许可，乱设许可和重复设定许可等混乱局面。

第二，促进行政法治的实现。规范行政许可的设定权，即从根源上规范行政许可权的实施，可以从根本上规范和控制行政许可权的滥用，确保行政许可行为的合法性和公正性，保护相对人合法权益，维护社会公共利益。

第三，也是防止和治理腐败的有效措施。一位参与《行政许可法》起草的人坦言：防治行政许可过程中的腐败问题是制定《行政许可法》最基本的出发点。无论是取消国务院部门规章的行政许可设定权，还是不允许地方政府规章以外的其他规范性文件设定行政审批，规范行政许可权的目的有一个，即防止各部门自我授权，为本部门或本系统设定和扩大权力，从而谋取小团体或者个人的利益。

第四，也是适应世界贸易组织协议的要求。我国政府在入世时庄严承诺，将履行修改与世贸组织规则不一致的法律、法规、规章以及其他政策措施的义务。行政许可法的问世，尤其是对行政许可设定权的规范正是其时机成熟履行承诺的表现。

纵观行政许可法制定以及颁布后，社会各界人士的反映可以看出这是一件顺应时代潮流和我国社会经济发展前景的壮举。它的有效实施将会得到广大人民群众的支持，也必须在全国人民的支持下才能发挥更大的作用。

七、行政许可设定内容的合理性及缺陷

(一)行政许可设定内容的合理性

１．便民原则。许可法第6条规定：“实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事

效率，提供优质服务。”首次将高效便民原则载入我国法律之中。行政许可法同时创设了行政许可的实施机制和制度，保证这一原则精神的落实，如相对集中许可权、“一个窗口对外”、“一站式服务”、“一次性告知受理条件”、“网上许可”等。

便民原则的确立，从根本上转变了行政机关的角色定位。在计划经济思维模式下，政府把整个社会都纳入到自己的控制范围，垄断着一切社会资源的分配，而配置资源的主要方式就是许可，所以行政机关总是把许可看成是自己的固有权力和对相对人的恩赐。便民原则的确立使得政府既是管理者也是服务者。对符合条件的申请进行审批，政府不应再看作是对申请人的“赋权”，而是法律规定其必须作为的义务。这极大地改变了为官者的权力本位思想，增强了为人民服务的意识，从思想上阻抑了造成腐败的主观条件的成。更重要的是，它使行政机关利用许可搞腐败的难度加大。

2．“放松规制”——行政许可法的精义。放松规制，即放松制度束缚，行政许可法最

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