公共管理企业化问题的研究(二)

    （四）公共管理企业化的技术工具

    公共管理企业化技术工具，或称为市场化工具，就是实现公共管理企业化的方式、方法和手段。“在戴维•奥斯本和特德•盖布勒所著的《改革政府——企业家精神如何改革着公共部门》一书中，对当代政府所使用的技术工具进行了概括，他们将这种技术工具称之为政府箭袋里的箭，总分为三类共36种”③。在陈振明等所著的《竞争型政府——市场机制与公商管理技术在公共部门管理中的应用》一书中将当代各国政府与治理中常用的市场化工具归为15种：民营化、用者付费、合同外包、

    具分为外部工具和内部工具（或称为通用工具）两个大类。所谓外部技术工具，是指根据公共管理服务的性质和范围，可以由社会市场参与提供的管理和服务的领域内所能够使用的技术工具，即指

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    ①[美]戴维•奥斯本 特德•盖布勒：《改革政府——企业家精神如何改革着公共部门》，上海译文出版社2006年版，序第20页

    ②[美]戴维•奥斯本 特德•盖布勒：《改革政府——企业家精神如何改革着公共部门》，上海译文出版社2006年版，序第19页

    ③陈振明等:《竞争型政府——市场机制与工商管理技术在公共部门管理中的应用》，中国人民大学出版社2006年版，第9 页

    那些现在正在由政府进行管理和服务，但政府又管不好或没有精力去管理和服务的领域，如：街道的清扫、公共设施的维护、公共教育和公共医疗的提供、公有住房的管理和服务等，所能够使用的技术工具包括：民营化、用者付费、合同外包、特许经营、凭单制、放松管制、产权交易等；所谓内部技术工具，是指在组织内部实施的，用以提高管理和服务质量的技术工具，包括：分散决策、内部市场、全面质量管理、目标管理、绩效管理、战略管理、标杆管理、流程再造等。这些技术工具都是私营企业在竞争的市场中运用产生的，因此都有其自身的应用机制、条件范围和局限不足，对此，我们在进行公共管理企业化的尝试中，要充分认清每种技术工具的特点，不能盲目地生搬硬套。

    二、我国公共管理企业化改革中存在的问题

    随着我国市场化进程的不断加速，市场经济的不断成熟，和政府职能的转变以及行政体制改革的不断深化，我国公共管理尤其是政府管理的一些部门和领域已经尝试着引入企业化和市场化的竞争管理模式，如：政府采购制度、国有土地的有偿使用、公共工程项目的招标投标、教育和医疗的市场化、将竞争机制引入到原有的垄断行业中等，同时，目标管理、绩效管理、全面质量管理、合同聘任等一些公共管理企业化的技术工具也逐步在一些公共部门的公共管理的实践中推行。但在我国进行公共管理企业化的实践尝试中，也暴露出了许多的问题，这些问题涉及到公共管理和服务领域的界定、法制监督体制、政府人事管理体制以及政府管理决策体制等方面。

    （一）公共管理和服务领域界定中存在的问题

    通俗地讲，公共管理和服务领域中的界定，实际上就是指在政府进行公共管理和服务的过程中，哪些管理和服务领域可以使用哪些企业化的技术工具，或者说分清哪些是掌舵的，哪些是划桨的。在实际操作中，一些部门盲目借鉴和创新，造成了资源的浪费，甚至是歪曲了公共管理企业化的内涵。例如：法制日报2007年4月13日登载了湖北武汉出现了一种新型城管形式——城市管理公司。该公司是国有吴家山农场、长青街道办事处的二级单位，下设保洁、市政、物业等分公司以及执法中队。“业务范围”包括查处违法建筑和城市管理，执法中队同时隶属于东西湖区城管局，中队长由区城管局派员担任，其余人员由街道选派作为协管员，“日常工作及相关经费由街道办负责”。城管执法中队“挂靠”城管公司的主要原因在于区城管部门的编制和经费缺乏。城市管理公司的出现，可以说是对公共管理企业化的一种尝试，但由于城市管理不仅仅是提供公共服务，同时按照法律的规定，还要进行公共管理，存在着一定的管理执法权限，那么这种管理执法权限是否能够企业化或市场化，笔者认为应是否定的，执法权涉及公共权力，就是掌舵，必须由国家法定的行政机关和执法机关行使，是不能出让的。再例如：有些国家部门在进行公共管理和服务信息化的过程中，将计算机系统软件的开发外包给一些软件公司，软件开发完成进入应用后，仍然由软件公司进行系统数据管理和维护，但有些数据是涉及国家机密或公民个人隐私的，这些数据依照国家相关法律规定是只能由国家机关掌握的。以上的事例说明，在公共管理和服务企业化的过程中，“在体制转轨的背景下，对政府公共行政职能的界定和政府行为规范准确的量化描述”①，分清掌舵和划桨，是进行企业化的基础，通常对于由公共部门向社会提供的服务，可以采用外部技术工具进行企业化，而对于拥有执法权限的部门，则尽可能地不使用外部技术工具，但为了提高工作质量和效率，可采用内部技术工具。

    （二）由于法制监督体制的不完善所造成的问题

    纵观新公共管理运动的发展过程，西方发达国家起到了主导的作用，这些国家的共同的特点就是法制比较健全，拥有较为完备的以私有制为基础的资本主义法制体系。而我国，在“新中国建立后我国的法制环境并不健全，形成了一套半封建化的政府管理模式——大政府小社会，无论从政府的机构设置或具体行政行为和抽象行政行为的做出，其外延和内涵都有很大伸缩性和随意性及不规范性，缺乏有效的制约机制”②。由此，在公共管理企业化的尝试过程中，出现了许多政府部门借机敛财，扩大部门利益的现象。例如在政府采购和国有土地招、排、挂的过程中，一些企业和政府

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    ①李鹏：《新公共管理及应用》，社会科学文献出版社204年版，第255页 

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