公共管理企业化问题的研究(一)

【摘要】公共管理企业化是伴随着新公共管理运动的兴起和发展而提出的。公共管理企业化是改善政府工作绩效的一个有效的手段，但却不是唯一的手段。由于我国现实中对公共管理企业化的理解更多地是局限在技术层面，因此我国在进行公共管理企业化的实践尝试中暴露出了一些问题，这些问题涉及到公共管理和服务领域的界定、我国现行的法制监督体制和政府人事管理体制以及政府管理决策体制等方面。由此，要完整地理解公共管理企业化的含义，应从实质内涵、目的意义、基本特点和技术工具等四个基本的层面进行认识和理解，更要正确认识企业化工具的作用和局限性，同时加快我国法制化建设的进程，加大公民和社会对政府的民主监督力度，改革政府管理结构和政绩考核机制，继续深化政府人事管理制度的改革等，从而使公共管理企业化确实达到改善政府工作绩效的目的。

    【关键词】公共管理、企业化、行政体制

    【正文】

    公共管理企业化，或称政府企业化，是伴随着新公共管理运动的兴起和发展而提出的。20世纪70年代以来，西方国家针对政府公共管理中由于极权化和官僚化而导致的行政效率低下、高额的财政支出和高昂的社会成本等问题，同时也为了顺应世界经济的一体化、全球化和信息时代的发展，以及广大选民对政府公共管理提出的更高要求，开展了一场旨在提高政府公共管理效率和灵活性，提高政府的应变能力和创造力，在政府公共管理中引入竞争和市场机制，强调政府的服务职能的政府改革运动，这场改革运动被称为“新公共管理运动”。新公共管理运动的代表人物——美国的戴维•奥斯本和特德•盖布勒在其代表作《改革政府》中写道：“我们使用‘企业化政府’一词来指我们目睹在美国各地出现的新模式”，从而第一次引入了“政府企业化”或“公共管理企业化”的概念。改革开放以来，为了适应市场经济和法治国家的目标要求，以及顺应经济全球化和信息时代的趋势，我国的公共管理体制同样经历了多次的改革，西方新公共管理运动中的一些概念和方式，包括公共管理企业化，也被借鉴到我国的公共管理体制改革中，并进行了或多或少的、有益的尝试。但在目前，我国的公共管理进行企业化的尝试中，却存在着一些问题值得我们探讨和商榷。

    一、对公共管理企业化含义的理解

    对于公共管理企业化的含义，通常的理解是：在政府进行公共管理的过程中，引入私营企业的管理和服务方式，或称为运用市场机制与工商管理技术，从而达到促进政府提高行政管理效率和质量，降低行政成本的目的。但笔者认为，上述对公共管理企业化的理解更多地是局限在技术层面，并不完整。笔者认为要完整地理解公共管理企业化的含义，应从实质内涵、目的意义、基本特点和技术工具等四个基本的层面进行认识和理解。

    （一）公共管理企业化的实质内涵

    公共管理企业化的实质内涵首先是指思想意识层面的内涵。“我们说到公共事业的企业家，指的正是这般行事的人。我们说到企业家式的模式时，指的是习惯性地这般行事的公共部门的机构，不断地以新的方式运用其资源来提高其效率和效能。”①这里所说的“这般行事”指的正是按照企业家的思维模式的行事，而企业家是以追求利润的最大化为目的，成功企业家的思维模式必须是创造性的和竞争性的。因此，公共管理企业化首先要求国家公共管理部门的官员具备企业家的思维模式，即具备创新和竞争的精神和意识，创新和竞争的精神和意识所针对的就是由于长期的官僚体制所造成的思想僵化和不思进取，而只有具有了这种创新和竞争的精神和意识，才能在我们思考公共管理的问题时，积极地做出“第三种选择”②或其他更多地选择。

    （二）公共管理企业化的目的意义

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    ①[美]戴维•奥斯本 特德•盖布勒：《改革政府——企业家精神如何改革着公共部门》，上海译文出版社2006年版，前言第4-5页

    ②[美]戴维•奥斯本 特德•盖布勒：《改革政府——企业家精神如何改革着公共部门》，上海译文出版社2006年版，序第19页

    公共管理企业化的出现并不是偶然的，而是随着社会的政治、经济和科学技术的发展的而产生的，而也正是在政治、经济和科学技术发展的过程中，陈旧的官僚体制造成了政府在公共行政管理中出现了很多的不适应，甚至是弊端，才需要进行有效的改革。“我们不需要什么大政府或者小政府，我们需要一个更好的政府。说得更加精确一点，我们需要更好的政府治理”①。“我们必须把官僚机构改造成企业化机构，做好准备除去陈旧的激励机制，乐于少花钱多办事，渴望吸纳新的思想”②。“更好的政府”和“更好的政府治理”才是公共管理企业化的最终的目的。就我国的而言，随着全球经济一体化的发展趋势，如何进一步发挥政府在完善我国社会主义市场经济建设中的作用，政府运用市场的方法来管理公共事务，合理有效地配置公共资源，提高公共服务的质量和效率，实现公共管理的现代化，是摆在国人面前的现实而又紧迫的问题，同时也是我们讨论和借鉴公共管理企业化的现实目的。

    （三）公共管理企业化的基本特点

    公共管理企业化的基本特点，或称为企业化公共管理的基本特点，实际上也是企业化政府的基本特点。在戴维•奥斯本和特德•盖布勒所著的《改革政府——企业家精神如何改革着公共部门》一书中，提出了十个企业化政府应具备的特点：（1）起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；（2）社区拥有的政府：授权而不是服务；（3）竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；（4）有使命感的政府：改变照章办事的组织；（5）讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；（6）受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，不是官僚政治的需要；（7）有事业心的政府：有收益而不浪费；（8）有预见的政府：预防而不是治疗；（9）分权的政府：从等级制到参与和协作；（10）以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。

    通俗地讲，这十个基本特点是指政府在公共管理的过程中，其主要的任务是制订政策而不是直接提供具体的服务，并应与社区民众形成良性的互动，使民众能够自治、自助，同时打破公共服务由政府垄断或一个部门垄断提供的形式，通过社会竞争的方式，以达到提高服务质量的目的，要明确政府各部门的使命就是为“顾客”提供廉价、优质和高效率的服务，只有在明确了自身使命的前提下，才能更加灵活地处理各种管理事务，并且在公共管理的过程中，政府也应注重自身的工作业绩，对待公民应向企业对待顾客那样，以顾客的需要为政府服务的导向，政府在公共管理的过程中也要计算成本，有效地管理和利用各种社会公共资源，政府应能够预见到问题，并以少量的费用预防问题的出现，而不是等待问题出现后在用大量的费用去解决问题，政府应使行政信息渠道畅通，并分散公共管理的权限，从而调动各个方面参与管理的积极性和灵活性，政府应抛弃对行政性计划的特殊偏好，使自己能够更好地对市场进行组织，并将市场机制引入到公共行政管理部门当中。这十个方面的基本特点，我们既可以理解为公共管理企业化的目标和标准，也可以理解为广义上的方法和工具。 

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