国有破产企业职工安置问题研究(二)

    破产企业的职工中，不同的性别，不同的年龄，不同的身体状况，不同的居住地等，均有不同的需求和思想顾虑：一是已经离退休的职工关心破产后到哪里领取退休金，报销医药费，是否像过去一样，随着物价指数上涨，离退休金也会随着上调，担心由街道管理会降低离退休待遇；二是接近退休年龄的同志怕找不到就业单位，担心的是退休政策是否能放宽，想借企业破产机会提前办理退休手续，以求安度晚年；三是四十岁左右的职工关心的是企业破产后如何找到合适的工作，考虑如何面对新岗位，担心新的工作单位是否接受自己，有自卑感、失落感；四是年轻的同志担心自谋职业后个人能否得到足额的安置费以及怎样实现再就业；五是伤老病残者担心政府能否对自己有特殊优惠政策，今后生活靠谁来保障，等等。

    3、职工存在着“四多”，再就业难度大

    对十户破产企业的抽样调查中发现，职工中存在四个“多”，即妇女职工多，中老年职工多，文化偏低的多，待工周期长的多。职工的分流安置工作中出现两大趋势：年轻人和文化程度高的自谋职业和调出的多，年纪大的和文化程度低的在本系统内安置和进入再就业服务中心的多。根据不完全统计数据，其中：一是自谋职业人数中35岁以下的占本年龄段人数的77.9%，36岁以上的占本年龄段的31.92%；初中文化程度以下占本群体人数41.57%,高中以上占本群体的49.8%。二是调出人员中，35岁以下的占本年龄段的61.9%，36岁以上占本年龄段的33.3%；初中文化程度为零，调出的人员全部是高中以上文化程度。三是系统内安置35岁以下的职工占33.87%；36岁以上占66.13%。四是进入再就业中心的35岁以下的占33.7%，36岁以上占66.13%；初中以下文化程度占59.88%，高中以上占40.12%。以上情况表明，年纪轻文化高的就业容易，而年龄大文化水平低的就业相对困难，思想负担重，依赖性强，不愿离开本系统、本行业。（注1）通过图表可以更清楚地看到国有破产企业的职工现状。附图1

    图1 职工状况比例结构图

    （二）外部矛盾

    我国现有的社会保障制度不健全以及企业产权制度改革滞后是造成国有企业破产国有企业职工安置难的根本原因。

    1、从表面上看，破产企业职工安置问题似乎是《破产法》实施派生出来的问题，即破产是因，安置是果。但从深层次分析可以发现，破产国有企业职工安置问题实质上是计划经济体制的产物，根源于旧的分配体制，只不过在企业破产时才显露了出来。而职工安置问题之所以难解决，则是由现在不健全的社会保障制度及企业产权制度改革的滞后造成的（注2）。

    长期以来，我国国有企业实行低工资、高福利政策，并在此基础上形成了独特的企业保障制度，既由企业而不是国家全面负责职工的疾病、工伤、养老、生育等保险费用。这种政策和制度给今天的职工安置留下了隐患。因为在这种体制下，国有且职工必要劳动中应作为社会保险费提取的部分，有的提的很少（如养老基金），有的根本没提（如失业安置基金），被作为利润的一部分缴给了财政，然后再转化为国家资本由政府进行再投入。正如著名经济学家吴敬琏指出的那样：“现在国有企业资产中的一部分其实是在国家队老职工的负债基础上建立的。”在计划经济体制下，由于国家为国有企业职工生活福利事业提供了资金来源和帮助，因而，这种负债通过企业的劳动保险和福利制度进行了某种程度的补偿。又由于计划经济体制下企业无破产之虞，职工无失业之险，也使这一利益格局得以维持。但是，随着经济体制改革的深入和《破产法》（注3）的实行，一旦国有企业破产，意味着职工曾经享有的企业保障的丧失，国有企业职工尤其是老职工的损失是显而易见的，也是他们所无法接受的。如何对职工的超额贡献部门进行补偿，这就涉及到了企业产权问题，首先必须明确破产企业财产中那些是属于债权人的，哪些是属于应补偿给企业职工的。要回答这一问题，仅靠《破产法》是无能为力的，必须通过深化企业产权制度改革加以解决。但由于我国产权制度改革尚未涉及这一部分，才使这一历史欠账成为职工安置中的难点问题。

    2、职工安置的另一大问题就是破产救济。其主要内容是事业保险，即在劳动者失业的情况下，通过支付保险金的形势，给失业者以物质帮助，以保证失业者本人及其家庭成员的基本生活需要。从严格意义上讲，失业救济也不是《破产法》和破产企业应该解决和能够解决的问题，而是应该由社会保障制度来完成的任务。因此，健全的社会保障制度是安置破产企业职工的基础，也是《破产法》顺利实施的前提。

    3 、破产企业职工安置机制不畅通

    （1）在企业申请破产后, 一般由上级行政主管部门或政府从各个部门临时抽调人员建立职工安置机构, 这就造成了抽调的人员对职工安置相关的法律、政策知识不熟, 工作经验不足, 这种临时性、不规范的安置机制, 影响了安置效能。

    （2）一些部门和领导往往不能正确划分破产企业职工的安置职责, 常常将一些本属于政府或行政主管部门的责任转嫁给破产清算组和人民法院, 要求法院和清算组围绕如何安置职工开展审判和清算工作, 使人民法院处于尴尬地位, 也造成清算受阻, 审判工作被动。

    （3）企业申请破产, 应当事前制定职工安置预案, 但实践中, 一些企业及其主管部门在申请破产时, 有的没有预案, 有的预案或简单、或粗略, 操作性不强, 导致一些与职工安置相关的矛盾和问题不断出现, 使得法院和清算组不得不投入大量精力协助政府解决这些矛盾和问题, 从而影响破产清算进程,增加了破产清算成本, 降低了审判效率。

    （4）现行破产企业职工安置经费通常出自破产企业的政府财政返还的土地使用权出让金和税金, 这就必然造成了土地使用权出让金和税金的破产企业, 安置职工的资金就多; 反之则安置职工的资金就少。从而导致破产企业职工安置经费不平衡, 职工安置费用标准不统一。这样即有失公平,也容易引发社会不稳定因素。

    三、妥善安置破产企业职工相应措施

    （一）企业自身运作方面

    1、做好破产企业职工的思想工作，增强其该项意识、危机感和承受能力。 

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