进一步深化财政预算管理制度改革

XCLW190866 进一步深化财政预算管理制度改革

切实加强预算编制和预算执行

（二）进一步推进预算管理体制改革创新

（三）进一步强化预算科学化精细化管理

（四）科学界定各级政府的事权和财权

（五）重视解决地方人大预算权被肢解的问题

（六）重视解决重生财轻理财的问题

内容摘要

财政预算管理是政府的一项重要职能，对国民经济的健康运行至关重要。财政预算是经法定程序审批的、政府在一个财政年度内的基本财政收支计划。财政预算规范和安排着财政活动，直接体现着政府的政策意向，直接关系到社会经济运作的好坏，因而必须预先做出周密的计划和规划。因而对财政预算进行科学、规范的管理就尤为重要，对振兴财政，促进国民经济有着重要的作用。财政预算管理是现代国家公共财政体制建设的基本内容，也是衡量一国财政管理现代化水平的重要标志之一。近年来，随着经济、社会体制改革的不断推进和深化，财政预算管理制度的改革也在同步推进并不断深入，取得了突破性进展，基本构建了适应社会主义市场经济体制、与国际惯例相接轨的财政预算管理体制框架，财政预算管理的地位也日渐突出。但是，现有的财政预算管理制度仍然不够成熟，存在很大局限性。随着部门预算、国库集中收付制度等公共财政改革的深入推进，财政资金运行管理新机制基本建立，预算执行管理不断加强。但是年初预算到位率低、预算执行进度慢、项目支出管理不够严等问题仍然存在。必须进一步深化预算管理制度改革，加强预算执行管理，提高财政规范、科学、法治、公开化管理水平。

进一步深化财政预算管理制度改革

1.切实加强预算编制管理。要增强预算编制的真实性、准确性，提高部门预算到位率，严格按照规定时间办理调整预算工作，强化基本建设投资项目预算执行，提高政府投资项目预算下达的时效性，建立结余资金与预算安排衔接制度。

2.高度重视预算执行管理工作。要充分认识加强预算执行管理的重要性，加强协调配合，建立部门责任制度，增强法治意识，强化预算执行的严肃性。

3.深化国库集中支付改革，健全预算执行管理运行机制。要完善国库单一账户体系，加强用款计划管理，巩固完善预算执行管理新机制，加快推行公务卡试点，建立事前事中事后一体化的预算执行动态监控机制，规范专项转移支付资金的预算执行管理，积极稳妥推进专项转移支付资金国库集中支付。

4.推进政府采购制度改革，严格政府采购预算执行管理。要强化政府采购预算编制管理，严格政府采购预算执行，提高采购效率，确保采购工作质量。

5.加强预算执行分析，强化决算管理。要加强和规范预算执行情况分析报告制度，建立预算执行追踪问效制度，推进绩效考评试点，强化决算管理。

6. 加强财政信息化建设，提高预算执行效率。

二、进一步推进预算管理体制改革创新 1.深化分税制改革，完善分级预算制度。围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，加强完善中央和地方财力与事权相匹配的体制。进一步规范上下级财政分配关系，按照“一级政府、一级事权、一级财政、一级预算”的要求，在收入上实行各级政府分税体制，合理划分中央税、地方税和共享税。同时，赋予地方政府一定的税收立法权。支出方面在明确各级政府职能的基础上，以法律形式划清事权与财权，确定地方各级政府财政支出范围和重点，并有权自主决定支出项目和标准。明确省对市县合理的财力占比，研究出台县乡和生态功能区最低的财政支出保障标准，并由省级财政保障其最低支出需要。中央预算和地方预算分立，进行转移支付后自求平衡。 2.规范转移支付制度，加大转移支付力度。坚持公式化、均等化的改革方向。在转移支付方式选择上，采取纵、横向结合的转移支付模式，其中，纵向侧重实现国家宏观调控目标及平衡各地区财力，横向侧重于解决经济落后地区公共支出不足的问题。对原体制下保留下来的转移支付形式（如税收返还）进行有计划、有步骤的调整，或并入一般性转移支付，或通过2—3年的过渡期进行消化，直至基数为零，或改为部分基数返还，部分用于均等化分配的办法逐步消化。扩大一般性转移支付规模和比重，同时控制和优化专项转移支付。科学界定专项转移支付标准、设置因素和权重，完善财政转移支付法制化建设。 3.全面实行综合预算、部门预算和复式预算。明确财政预算资金范畴包括一般预算、预算外资金、政府性基金收入和上级各项补助在内的所有财政收支，各级政府应将全部财政预算资金和政府负债纳入预算管理。深化部门预算改革，对部门和单位的预算内外资金实行统筹安排，捆绑使用，提高财政资金的整体效益。当前尤其要采取切实可行的办法，积极稳妥地推进财政存量改革，调整利益分配。采取对冲办法进行增量与存量改革，努力改变资金“部门所有制”。建立由公共财政预算、国有资本经营预算、社会保障预算、政府性基金预算构成的复式预算。 4.建立制度和政策研究、编制、执行、监督四权分离的制衡机制。按照上述四权，对应设置制度和政策研究局、预算编制局、预算执行局和预算监督局。制度和政策研究局主要负责制度设计、财政科研、政策调研、宏观形势分析与预测、法规规章拟定，各业务口的制度和政策拟定权交由该机构统一办理。预算编制局主要负责预算编制、调整及预算安排和相关政策建议的提出。预算执行局主要负责预算进度的执行。预算监督局主要负责预算编制执行情况的监督检查和结果考评。在与其他外部监督方式结合的基础上，其监督范围为所有财政资金，监督对象为所有预算单位和用款单位及个人。上述四个职能单位通过金财工程平台相连接，构成科学分工、权责分明、相互制衡、协调有序、良性互动、资源共享的财政预算动态监管机制。三、进一步强化预算科学化精细化管理 1.改革预算编制方法。一是要尽快改变预算编制长期沿用的“基数法”，全面实行“零基预算”；二是要进一步细化预算编制的内容；三是要在预算编制的各个环节制定具体的操作规程或者办法；四是要积极探索并推行以结果为导向的预算编制模式改革，促进预算编制方法的创新和理念的转变。 2.严格预算执行。一是要加强部门预算编报规程管理。坚持基本支出定员定额管理，项目支出实行项目库管理和预算滚动管理，强化预算编报的时间和程序要求，严格预算批复时限规定。加强结余资金管理，建立结余资金与预算安排衔接制度。二是健全预算执行管理运行机制。完善预算执行管理新机制和国库单一账户体系。加强基本支出和项目支出的用款计划管理。建立国库集中支付用款计划考核机制和预算执行动态监控机制。三是严格政府采购预算执行管理，加强预算执行分析考评，建立执行责任问效制度。四是加快推进财政信息化建设。改进完善预算执行监控分析系统。 3.实行财政预算绩效考核。一是每年应确定若干支出项目，特别是重大项目进行绩效评价，逐步分层次地建立和完善绩效评价制度，明确工作重点，即由财政支出的经济性、合规性扩展到效率性和有效性。二是创新绩效评价机制。建立一套科学合理的财政支出绩效评价分类体系，建立绩效评价标准数据库，重视绩效评价结果应用，将支出绩效评价结果作为下年度安排预算的重要依据。通过公开绩效评价结果的办法，接受社会公众评判，以加强社会监督，增加公共支出的公正性和透明性。三是建立“绩效预算”。尝试通过将绩效评价结果与部门预算编制相结合的方式，逐步使预算管理模式从投入控制预算转到效果导向预算。四是改革政府财务会计制度，建立政府财务报告体系。政府会计及预算中适时引入权责发生制的预算原则与绩效预算的制度框架，建立体现部门规划的周期滚动预算，增强预算的前瞻性和连续性。 4.推进财政诚信制度建设。加强财政诚信管理，建立诚信报告记录制度、诚信承诺保证制度、诚信等级评价制度、诚信激励与约束制度、诚信责任制度“五项制度”与诚信提示警示机制、是诚信审查比对机制、诚信查询举报公开机制、失信行为识别与确认机制、诚信联动与共享机制“五项机制”。

四、科学界定各级政府的事权和财权

事权是指各级政府在公共事务和任务中应当承担的任务和责任。财权是指一级政府为满足一定的支出需求而自筹财政收入的权力，事权决定财权。

当前各级政府间事权划分不够明晰，带来了财权和财力划分没有充分依据，事权与财权不够统一。一些支出责任不够明确，存在“缺位”、“越位”、“交叉”等问题。如自然灾害、交通、抚恤、教育、教育、卫生、救济、社会保障，甚至国防支出等等。造成各级政府之间相互推诿，纠缠不清，相互挤占财力，不仅影响工作效率，还影响党和政府形象。以教育、卫生为例，五级政府都在管理，都有投入，甚至到村这一级自治组织都有一定的义务。但教育、医疗却双双成为人民群众的“三座大山”之一。

基层干部现在流行一种说法：中央政府做圣人、省级政府做好人、基层政府做恶人。认为中央和省两级政府集中财力过多。我个人认为，中央和省政府集中多少财力不是问题的要害所在。关键是事权如何划分，如果中央和省两级政府将所有的事权承担，那就可以将所有的财权集中。但现在的实际情况是地方政府承担的事务很多，却缺少与之相适应的财权。因而为基层政府变相举债、过度举债、拖欠工程款、拖欠农民工工资等等带来隐患。

还有一些做法让地方政府左右为难，那就是越来越多的以奖代补及项目资金地方配套。以农村公路为例，有的省级政府规定每建设乡村公路一公里就作相应奖励，且明确说明这一政策只执行有限的几年。基层政府不建会让群众埋怨，建又面临资金短缺。以奖代补常常成了基层政府中的烫手山芋。在企业改制、城市拆迁等问题上，地方政府经常“与民争利”，事多钱少是重要因素之一。

以加拿大各级政府的财政转移支付为例，在加拿大所有的交通运输基础设施都是是联邦政府的事。省、市政府则无权也无必要去过问。教育、自然资源、财产与民事权利、司法管理、保健等是省政府的专属权力，联邦政府和市政府都无权过问。哪级政府做什么都规定得清清楚楚。这种做法值得我们学习借鉴。

当前少数地方政府形象不佳，干群关系紧张，群体性事件上升以及大量存在的“三个和尚没水吃”现象，都可以从事权与财权不配备上找到原因，因而科学界定、准确划分各级政府的事权，明确各级政府的责任，并配备相应的财权是财政管理体制改革的最为迫切的任务。

五、重视解决地方人大预算权被肢解的问题

一级政府一级财政预算。但下级财政预算审批权的财政权经常受到肢解、架空和绑架。

由于财政转移支付还不规范，上级政府对本级当年能给予多少补助，本级政府无法在年初准确进行预测，并编制预算。在预算年度终了时，上级政府、上级财政部门、甚至上级有关部门的一个处室的一个文件都能改变本级的财政收支。上文提及的以奖代补政策，也使得本级预算不得不作相应改变，本级财政预算管理权限被支解。

近年出现了一种新情况，有关开发银行向各地发放贷款，要求有关的地方人大常委会出具书面保证，并作为发放贷款的前置条件。绝大多数地方人大常委会不得得照此办理。开发银行就是如此违背预算法、监督法、担保法等相关法律法规，绑架地方各级人大常委会。

四川发生了“5.12”8.0级地震，全国人民深感痛心和同情，纷纷主动解囊相助，各地政府也伸出援助之手。然而，一个今后三年5%一般预算收入用于支援灾区的规定，内容合理的，但形式值得商榷，这是不是侵犯了地方人大的财政预算管理权？如果中央以建议的形式提出，相信各地人大都会坚决拥护。

地方人大预算权被肢解的问题出现的原因不在基层，为此我们只有加大呼吁，建议全国人大对此加强监督。

六、重视解决重生财轻理财的问题

由于众所周知的原因，各级政府对财政收入都非常重视。一些地方地方为了收入绞尽了脑汁。首先在指标上设立三道线：一是预算指标，即提请人民代表大会审查批准预算，这个指标一般肯定能完成。二是工作指标，一般会在预算的数额上加上几点增长点，经过努力也是可以完成的。三是争取指标，这是三个指标中完成难度最大的，能否完成要视具体情况而定。但是，经济发展是不平衡的，反映到财政收入上就是各地的增速的区别。一些地方为了完成指标，对收入是“挖地三尺”，甚至实行违反税法规定进行预征税，即将纳税人下一年度有可能形成的税收提前收上来。一句话：地方政府高度重视财政收入。

除了违法的行为应当纠正，应当说地方政府重视财政收入并没有什么好指责的。问题是现在重视生财、忽视理财的现象较普遍，即财政收入组织回来了，如何去使用，如何去提高财政性资金的使用效率重视不够、研究不够。

于是，我们稍加留心就会发现大量的财政资金只重效果、不重效益的现象。一些政绩工程、形象工程，上马之时便是亏损之时、便是财政负担加重之时、便是人民群众议论增多之时。例，一些地方大力发展高效农业，这本身没什么错。但操作时将只要建了大棚就认定为高效农业。而建大棚生产蔬菜很多是亏损的，基层之所以积极建大棚，一是因为有指标考核，二是因为可以争取财政补助。有人预言，如果财政不再补助，则可能面临大面积的拆棚。

财政资金使用过程中的大手大脚、铺张浪费现象也比较严重，公车私用，公费旅游，公款出国等问题还非常突出。特别是形形式式各种办节活动，认认真真搞形式，轰轰烈烈讲排场，耗用多，收效少，群众反响大、意见多。

政府公共支出管理的根本目的是通过对公共财政资源的有效配置使用，为社会提供优质价廉的公共产品和公共服务，以最大限度地增进公共福利。发达国家对绩效财政形成了一整套完备的方法。我国还是发展中国家，更容不得浪费行为，我国是社会主义国家，人民是国家的主人，不允许有浪费纳税人钱财的现象。提高财政资金的使用效益，发展绩效财政的口号已经提出了不少年，但总的感觉是雷声大雨点小。建议要尽快制定有关规定，条件成熟时上升为法律法规，对财政性资金安排建设的项目要完善监督机制，包括人大及其常委会的监督、审计监督和社会监督。

参考文献