对新农村建设中农业信贷政策的调查与思考

一、前期农业信贷政策

二、目前农业信贷政策与新农村建设的主要矛盾和原因

三、对新农村建设中农业信贷政策的建议

内 容 摘 要

本文对我国前期农业信贷政策进行分析，指出在当前环境下，在农业信贷政策与新农村建设中还存在着资金供给与需求矛盾、农民贷款需求与贷款资质矛盾等问题，分析了造成上述矛盾出现的主要原因，并就解决矛盾提出五大措施。

对新农村建设中农业信贷政策的调查与思考

我国是一个农业大国，农村幅员辽阔，农业人口众多，农村经济发展、农业生产进步、农民收入增加，不仅关系到全国十三亿人的“吃饭”问题，而且关系到我国社会稳定和经济可持续发展。对此，党和政府历来高度重视农村的生产和发展，一方面，各级政府逐年加大对农业的投入不断改善农村的各项基础设施，促进农村地区的全面发展；另一方面，制定各项优惠政策，减轻农民的税收负担，增加农民的收入。同时，各农村金融机构也积极落实国家和人民银行的各项农业信贷政策，，加大对“三农”信贷的投放，大力支持农村生产和发展。

一、前期农业信贷政策

（一）基本情况。和其他产业一样，农业的发展同样离不开信贷的大力支持。建国以来，人民银行积极配合国家的农业政策，先后出台了一系列支农、惠农的农业信贷政策，指导农村金融机构的信贷投向，为农村经济的发展做出了巨大贡献。

我国的农业信贷政策主要体现在六个方面。一是基本生产资料，解决农业生产中必须的耕牛、种子、化肥、农药等生产资料所需的资金；二是政策性扶贫，解决“老、少、边、穷”等贫困地区的生产和发展资金；三是农村基础设施建设，解决农业水利、农场、种畜场、沼气池等设施的建设和技术改造资金；四是农业机具投入，解决农村集体购置农机和大中型农具所需的资金；五是国家专项储备物资，解决粮食、棉花、油料、猪肉、食糖等国家专项储备物资的生产、收购、调销、批发、储备和加工所需的资金；六是农业综合开发，解决农业产业结构调整，农户发展多种经营所需的资金。

（二）随着我国农村经济的发展，农业信贷政策也在不断地调整和变化。

1．支农范围不断扩大。解放初期支农对象主要是农户，支农范围以帮助贫困农民解决购买耕牛、肥料、种子等资金为主，局限在单一的农业生产领域。农业合作化期间，支农对象是社队集体，支农范围主要是社队兴办企业、多种经营、添置农机和大中型农具和农业水利、沼气池等基础设施建设。农村经济体制改革后，支农对象包含了农户、乡村集体、乡镇企业、种养专业户、农村个体工商户、农业小企业、农产品加工企业和农业产业化龙头企业。支农范围进一步扩大，已经涉及到农村经济的各个方面。一是加大了对农村基础设施建设的支持范围，增加了国家确定的小型农、林、牧、水利基本建设和技术改造贷款；二是进一步加强对农业生产的支持，开办了小额信用贷款、农户联保贷款，小额抵（质）押贷款以及农业生产资料贷款；三是对粮食、棉花、油料、猪肉、食糖等国家专项储备物资的生产、收购、调销、批发、储备和加工，给予了政策性贷款支持；四是对农业综合开发给予了大力支持，先后对乡镇企业、种养业、农产品加工和农业产业化经营、农业小企业、农业科技、农业综合开发以及农村消费等给予了信贷支持。

2．信贷支农由政策性向市场化转变。农村经济体制改革前，信贷支农主要以准政策性为主，主要表现为贷款方式以小额信用贷款为主，利率以低息、无息和财政贴息为主，农户个人贷款和贫农合作基金贷款经批准可以豁免。农村经济体制改革后，信贷支农逐步由政策性向市场化转变，除国家专项储备物资和扶贫领域的信贷服务为政策性业务外，其他涉农信贷服务均已市场化运作。主要原因一是随着农村经济的发展，大部分地区的农户生产资金有了一定的积累，基本能保证农业再生产的基本需要；二是随着农村金融的发展壮大，信贷支农服务进行了明确分工，除农村政策性金融承担支农业务外，其他农村金融机构都已企业化运作，财务上自负盈亏，客观上要求其按市场规律开展信贷服务；三是农业产业结构调整，农户发展多种经营后，大部分农业生产、加工、经营活动都是按照农民自己的意愿开展的，收益由市场决定，风险由农户自己承担。与政策性信贷服务相比，市场化的信贷服务对农村经济组织提出了更高的要求，金融机构一方面出于防范资金风险和资产保全的需要，客观上要求农村经济组织具有较好的信誉度和符合要求的抵（质）押品；另一方面出于利润最大化的追求，利率水平将远高于以前准政策性信贷服务的利率水平，客观上要求农村经济组织要有较强的高资金成本的承受力。

二、目前农业信贷政策与新农村建设的主要矛盾和原因

随着我国金融业的发展壮大，金融体制改革的进一步深化，农业发展银行扩大商业性信贷服务范围，邮政储蓄银行和小额信贷组织逐步进入农村信贷市场。一个以农业发展银行和农业银行为骨干和支柱，农村合作金融为主力，邮政储蓄银行和小额信贷组织为补充的更为完善的农村信贷服务体系正在逐步建立。

（一）主要矛盾。从当前我国的农业信贷政策看，基本上符合新农村建设的客观需要，主要在政策执行过程中还存在以下几个矛盾：

1．信贷资金供给与需求的矛盾。

长期以来，广大农村、产业化农头企业、农户对信贷资金的需求度应该是非常强大的。但在我国目前农业信贷服务体系中，农业发展银行、农村信用社和小额信贷组织都存在信贷资金供应不足的问题。农业发展银行作为政策性银行，其资金来源受存款业务的制约，不能满足其信贷业务的需要，资金缺口一般通过发行中短期政策性金融债券来弥补；农村信用社是由农村合作组织成长为非银行金融机构的，长期为农村提供存贷款服务，资产负债比已经达到相对饱和的水平，在存款不能大幅度上升的情况下，扩大向农村地区提供信贷资金的能力有限；小额信贷组织主要是在农村与信用社和邮政储蓄争夺存款，在农村存款市场总规模不变的情况下，能为农村提供的信贷资金规模有限。

2．农民贷款需求与贷款资质的矛盾。

主要表现在三个方面。一是缺乏有效的抵押资产，当前农户手中的主要资产是农民拥有的房屋、宅基地和承包地，因没有确定产权关系的法律文书，不能成为银行认可的有效抵押资产。二是信用担保体系不健全。由于在农村未建立相应的信用评级机制，农户的信用主要是“口碑”和当地村社干部的推荐和介绍，仍有部分需要资金的农户得不到小额信用贷款的支持；由于农户间相互缺少信任，农户联保贷款在部分地区推广的情况也不理想。除个别地区开展了以龙头企业为农户提供担保的方式外，大部分地区还未建立任何形式的担保体系。三是贷款门槛高。部分金融机构在“大银行、大城市、大行业”的发展战略下，资金上划集中，贷款权限上收，按照国际标准选择贷款客户，将绝大多数农村经济组织挡在了准入门槛外。

3．信贷供给单一化与信贷需求多元化的矛盾。

当前，农村信贷以短期为主，期限一般不超过一年，额度以小额为主，主要是小额信用贷款和农户联保贷款。而农村的信贷需求已经发生了很大的变化，一方面，小额贷款需求下降，大额贷款需求快速增加；另一方面，贷款期限由短期向中长期转变，资金占用长的特点越来越突出。主要表现在：一是农业基本生产所需的种子、化肥等资金，大多数农户基本上能够通过自筹的方式解决，需求明显下降；二是特色农副产品种养业资金需求增加，特别是扩大再生产的资金需求增加明显；三是购置农业机具，特别是大中型耕种、收割和运输机具的资金需求增加；四是农副产品加工、储存资金需求增加；五是具有文化和旅游资源的农村特色服务资金需求增加；六是随着农村小城镇的逐步形成，农村基础设施建设和改造、农户住房改造、小城镇商业和服务业的资金需求增加。

4．信贷政策与产业政策的矛盾。

信贷政策一般是通过利率的杠杆作用来实现国家的产业政策，对国家大力发展和扶持的产业，一般采用基准利率或其向下浮动，使其获得成本较低的资金，以利于发展；对国家限制发展的产业则采用基准利率向上浮动，增大其资金成本，以达到限制发展的目标。农业一直是我国大力发展的产业，特别是提出建设社会主义新农村的战略目标后，政府更是加大了对农业的投入，同时也在积极引导社会资金投向农村。但是，在农村信贷领域，除政策性支农贷款外，部分支农贷款在利率水平上不仅不能体现出国家大力发展农业的产业政策，相反支农贷款的利率水平还高于部份国家限制发展的产业。

(二)主要原因。分析上述矛盾，主要有以下方面原因：

1．货币政策工具运用单一。目前我国主要通过准备金率和利率这两种货币政策工具来调控宏观经济，城市和农村所受到的影响是一致的，一荣俱荣，一损俱损。货币政策的运用，不符合我国当前总体经济过热和农村建设滞后的基本国情，未能体现工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针。

2．农村资金回流不充分。农村资金“失血”问题是多种因素造成的，除邮政储蓄带走部份资金外，大部分资金外流是县域国有商业银行和股份制银行吸收的农村存款上存造成的。邮政储蓄开办的小额质押贷款，由于产品单一，只有极少部分邮政储蓄资金回流农村。

3．金融改革不够深化。近年来针对农村金融的改革，主要在增加农村信贷服务和邮政储蓄资金回流农村两个方面，而对农村金融自身“造血”功能的健全办法不多。

4．农业风险保障体制不健全。我国是一个农业大国，同时又是一个自然、病虫、疫情灾害多发的国家，在国家农业风险保障体制尚未建立健全的情况下，农村金融出于自身资金安全的考虑，审慎性经营也在情理之中。

5．金融业信贷资金风险控制的需要。我国金融业经过了几十年的曲折发展，由于各种历史和政策原因，大都背上了较重的不良资产包袱。近年来，在强制不良额和不良率“双降”的压力下，都加强了对信贷资金风险的控制，采取了如：上收贷款审批权限、严格贷款审批手续、提高贷款准入门槛等手段，取得了较好的治理成果。金融业内部管理逐步规范和农村金融生态环境建设相对滞后的矛盾，是农村得不到更多金融支持的主要原因。

6．农村金融资金成本较高。资金成本高主要体现在三个方面。一是资金来源成本高。除农业银行资金来源构成较合理外，农村其他金融机构的资金来源都有部分高成本资金，主要有短期政策性金融债券、股本金、拆借资金等。二是资金运行成本高。由于农村经济的特点，农村信贷服务的对象点多面广，额度相对较小，平均同额度信贷服务的运行成本是城市金融的数倍到数十倍。三是资金追讨成本高。由于农村信贷业务金额小、业务量大，资金风险和风险资金追讨成本均远远高于城市金融。

三、对新农村建设中农业信贷政策的建议

要解决执行农村信贷政策存在的四个矛盾，主要应从“钱从哪来？农村信贷授受双方相互信任，授信方的利润和受信方的成本”三个方面入手。我们认为，以下措施是行之有效的。

（一）灵活运用多种货币政策工具。

央行应充分发挥货币政策在国民经济中的调控作用，结合我国当前总体经济过热和农村建设滞后的国情，在运用准备金率和利率工具的同时，结合特种存款政策的运用，在收缩城市金融银根的同时，适当增加农村金融资金来源，将城市金融上存央行的特种存款定向用于农业发展银行和农村信用社支农再贷款，充分体现城市支持农村的方针。

（二）建立县域资金拆借市场。

在县域内建立由政策性银行、国有商业银行、股份制银行、地方商业银行、农村信用社、邮政储蓄银行和小额信贷组织参与的同业资金拆借市场，开展城市金融向农村金融单向拆借业务和农村金融间双向拆借业务。一是资金拆借的回报远远高于资金上存，拆借市场可以将部份城市金融机构的上存资金留在当地，回流农村；二是邮政储蓄银行可以通过拆借市场向农业发展银行、农村信用社和小额信贷组织拆借资金，加速邮政储蓄资金回流。

（三）进一步深化农村金融改革，创新农村金融信贷产品。

各农村金融机构应在现有改革成果的基础上，进一步深化改革，拓展业务，以降低资金成本。如：农业发展银行拓展储蓄存款业务；邮政储蓄银行拓展单位存款业务等。

农村金融应结合当地新农村建设的实际，改进信贷管理体制，适当降低农村经济组织的信贷准入门槛，扩大基层机构信贷权限，结合自身经营现状和当地实际，创新信贷产品。如：解决自身信贷资金不足，可与其他金融机构横向联合，推动委托贷款、联合贷款、社团贷款等产品。解决当地农民担保抵押困难，与当地龙头企业联合，推动龙头企业担保贷款；与农机生产厂、供应商、当地乡镇政府、农机管理部门联合，推动农机按揭贷款；与当地乡镇政府、房产管理部门联合，推动小城镇住房按揭贷款；与当地乡镇政府、土地与房产管理部门联合，推动农村住房、宅基地、承包地抵押贷款；与农业科研机构、当地乡镇政府、农技指导站联合，推动农业科技贷款；与当地财政部门、乡镇政府、农业保险机构联合，推动农业风险贷款。为解决政府关切项目的融资问题，与财政部门联合，推动农业基础设施建设等“财政垫支性”贷款。此外，应充分考虑当地农村信贷的特点，适当增加中长期贷款。

(四)以农村信用体系建设为平台，推动信用制度、信用治理的完善。

信用是票据的灵魂。政府和金融机构要积极推进企业信用体系建设，积极推动行业自律组织建设，增强企业自我约束意识。要加强与司法、工商等部门的合作，加大对违法违规票据行为的惩处力度，通过法律手段来约束企业的票据行为，引导企业增强信用意识，增强信用观念。要做好农村信用体系建设，则应解决以下三个问题。

1．观念问题。推动农村信用体系建设不能完全说明农民的信用意识差，农村信用社（农金会）历史上形成的不良贷款，绝大多数是乡镇企业信用低、政府信用治理不完善造成的，绝大多数的农户信用意识比较强，在农村信用社的不良贷款中占比较低。即使灾区现在出现的信用环境问题，也非主观故意所致，有客观因素。推动农村信用体系建设，主要是将农村的传统信用观向现代市场信用观转变，由分散、碎片的信用文化向系统化、科学化的信用体系转变。因此，我们推动这项工作，不是为了教育农民的目的才去推动这项工作。第二，农村信用体系建设中涉及的利益攸关方，在地位上是平等的。信用问题，不仅仅是指农民信用，也有银行机构、政府部门的信用问题。建立这个体系，不仅是制约农民，也要制约金融机构、政府部门，既共建共享，又共同遵守这个体系的规则。国家汶川地震总体规划在提到信用环境建设时，也说要依法保护遇难者账户资金、金融资产所有权和继承权。讲的就是银行信用问题。第三，现代信用的观念是市场经济发展的必然。信用体系应当是市场经济体制最为基础，也最为重要的组成部分。市场经济不仅仅是法治经济，也是信用经济。第四，有借不还不一就是不讲信用。信用关系的破坏，既有主观故意，也有客观经济金融环境变化导致的，还有不可抗力，比如汶川大地震，如果不具体问题具体分析，武断地下结论，并不利于农村信用体系建设的宣传。。

2．体制机制问题。要推动建立具有稳定性的农村信用体系，需要从制度层面入手，为信用体系的建设打下较好的制度基础。从土地制度上，可以允许探索农民土地承包经营权的问题，这方面现在有了探索的空间。重庆、成都作为全国综合配套改革试点城市，已先行一步，德阳作为全省的综合配套改革试点市，也可以推动政府将其纳入试点，解决农村有效担保的问题。从我们对中江的调查看，农民住房贷款能提供财产担保的只有1%，65%以上的告亲朋好友担保，22%的无法担保。因此，农村担保体系需要从制度层面加以推动。从金融体系上讲，竞争性的农村金融体制正在形成。现在，农村金融市场基本上“三国演义”，农村信用社、农业银行和邮政储蓄银行，信用社是主体。按照国家总体规划，极重灾区的绵竹、什邡已纳入村镇银行试点地区。金融体系越完善，金融市场越发达，发育程度越高，信用制度、信用文化、信用体系的建设就越来越快。市场这只无形的手是推动农村信用体系建设的巨大力量。

3．金融资源的配置问题。城乡二元结构造成了城乡金融资源的分割。随着城乡一体化进程的加快，农村经济的迅猛发展，农村信用体系的不断完善，大部分金融资源只进城不下乡的状况会有所改变。在目前的情况下，灾区信用体系建设能否取得实效，很大程度取决于灾区农村经济发展、农户信贷需要的满足程度。为此，我们能否从信贷规划的角度，能否在坚持市场化、法制化、可持续发展的前提下，根据农村信用体系的建设关况，制定相应的信贷指导意见，形成与灾区农村恢复重建相匹配的金融资源配置格局，使信贷资金同财政资金、援助资金、损赠资金一起，成为推动灾后恢复重建的巨大推手。

（五）加快农村金融生态环境建设。

农村金融生态环境是各地金融生态环境的重要组成部分，各地政府、人民银行和金融监管机构要高度重视，结合当地农村经济发展特点，采取切实措施，加快农村金融生态环境建设。

1．政府要充分发挥领导和推动作用，督促各职能部门、乡镇政府与农村金融机构加强合作，杜绝行政行为和地方保护对农村金融正常经营活动的干预。

2．人民银行应充分发挥货币政策传导机制的作用，积极传导国家宏观调控政策和信贷政策；建立县域融资机制；推动农村征信体系建设；引导专业信用评估机构、担保机构进入农村市场。

3．金融监管机构要加大对农村金融的监管力度；进一步深化农村金融改革，逐步放宽农村金融的存贷款业务范围。

4．财政部门应加大农村基础设施建设投入；建立农村信贷风险保障基金，与农村金融机构共同承担信贷风险；对农村金融实行贴息和减免税收等优惠政策；加大对农业保险的财政补贴力度，建立政策性农业保险巨灾风险基金和农业再保险体系。

5．乡镇政府应发挥主力军作用，积极引导农村经济组织规范化运作；大力推动农村信用体系建设；建立农村行业联保机制和村组家族联保机制。

6．司法部门要依法支持农村金融机构维护债权，采取切实措施，解决农村金融起诉难、判决难、执行难的困扰，提高农村金融胜诉案件的执结率和资金到账率。

7．土地、房产管理部门应结合《物权法》的实施，建立一套科学的评估体系，合理确定农村房屋、宅基地、承包地的货币价值，向农民发放明确房屋所有权、土地使用权的法律证书。

8．金融机构要加强行业自律，遵守行业公约，公开、公平、公正竞争；结合当地新农村建设实际，积极拓展新业务、创新新产品。保险机构应积极推动政策性农业保险和商业性农业保险，结合当地实际，合理厘定费率，不断创新农业保险产品。期货公司应深入特色农作物和经济作物产区，研究特色农作物和经济作物进入期货市场的可行性。

参 考 文 献