我国社会保障改革的现状与目标模式探讨

一．我国实行社会保障的重大意义---------------------3

二．我国社会保障体系的发展历程及现状---------------5

1、我国社会保障制度的建设与发展历程--------------5

2、我国社会保障体系的现状------------------------7

3、我国社保基金现状------------------------------7

4、我国农村社会保障体系的现状--------------------8

5、我国社会保障基金的模式----------------- -----10

6、我国社会保障体系的特点-----------------------11

三．在我国农村地区实行社会保障的思路--------------12

1、我国社会保障发展的必然趋势-------------------12

2、我国农村地区社保模式-------------------------14

内 容 摘 要

论文介绍和论述了我国社会保障体系的发展历程及现状、我国社会保障基金的模式和我国社会保障体系的特点、我国实行社会保障的重大意义、在我国农村地区实行社会保障的思路。

 

关键词：社会保障 改革 农村社会保障

我国社会保障改革的现状与目标模式探讨

社会保障制度是国家通过国民收入分配和再分配，依法对社会成员的基本生活权利给予保障而建立的一种安全制度；各项不同性质、作用和形式的社会保障制度构成整个社会保障体系，它主要是由社会福利、社会保险、社会救助、社会优抚和安置等制度组成。

我国的社会保障体系经过多年的立法和建设，目前已基本趋于完善；然而，随着我国社会和经济的不断发展以及国民法制意思和社会保障能力的不断提高，我国的社会保障体系势必会同时得到进一步巩固和发展。为此，本人进行了深入的思考，下面分别介绍和论述了我国社会保障体系的发展历程及现状、我国社会保障基金的模式和我国社会保障体系的特点、我国实行社会保障的重大意义、在我国农村地区实行社会保障的思路。

一、我国实行社会保障的重大意义

1、社会保障制度有效地维护了国家的稳定。新中国成立５０年来并未出现过因为灾祸、贫困等而导致的社会动乱。这在幅员辽阔、人口众多、灾害频繁、发展落后的中国，确实是一个奇迹。在这个奇迹中，除社会主义制度本身所具有的保障功能外，自５０年代初期相继建立的劳动保险、社会救济、社会福利、优待抚恤、公费医疗等社会保障制度，亦使亿万国民在各种灾祸及贫困面前免除了生存危机。这正是社会稳定发展的重要前提与基础。

2、社会保障制度有力地促进了我国社会的发展进步。一是贫困人口大幅度减少。政府通过经常性的救灾救济措施来解除城乡贫困人口的即期生存危机，更通过实施大规模的扶贫工程劳促使贫困人口摆脱贫困，大多数城乡居民家庭已步入小康生活阶段。二是人口素质大幅度提高。三是人民的生活质量大幅度提高。如养老金使老年人得以安享晚年，医疗保险使疾患者免除了沉重的经济负担，失业保险支持着失业工人重新就业，康复事业帮助残疾人融入主流社会等等，人民免除了许多后顾之忧，安全感、信心感的提升又促使着生活质量的提升。四是新型的社会保障制度，还有力地维系和润滑着市场经济的运行，成为我国社会发展进步的重要推动力量。

3、是经济社会持续、快速、健康发展的基本保证

社会保障制度是社会稳定的“安全网”。有了健全完善的社会保障制度，才能实现老有所养，病有所医，工伤有保险，灾害有赔偿，失业有救济，残疾有安置，贫困有支援。就宏观经济而言，雄厚的社会保障基金能够有力地支撑经济发展，并将对经济发展的格局发挥宏观调控的重要作用；从微观经济来看，通过社会保障体系的建立，可以规范和均衡企业的社会负担，有助于社会主义市场经济微观基础的形成和完善，并由此克服不顾经济质量、经济效益的粗放增长方式，以及与之相关联的由人为因素所导致的经济大起大落现象，促进经济稳定增长。

二、我国社会保障体系的发展历程、现状及特点

该部分通过介绍我国社会保障制度的建设与发展、我国社会保障的现状和宪法支持、政府对完善社会保障制度的努力、我国社保基金现状和我国农村社会保障制度的现状和问题，简要论述了我国社会保障体系的建设及现状，重点介绍了我国农村社会保障制度的现状。

(一）我国社会保障制度的建设与发展历程

新中国的社会保障制度，是逐步建立起来的，可以划分为如下五个时期：

1、创建时期（1949-1956）：这一时期以1949年９月通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》为最基本的法律依据，以1951年政务院颁布的《劳动保险条例》为重要标志，加上此前建立的优待抚恤制度，以后施行的救灾救济、公费医疗政策和国家机关工作人员退休、退职制度等，到1956年时已初步创立了以国家为责任主体的社会保障制度。

2、调整时期（1957-1968）：这一时期为适应新形势的发展，中央决定对社会保障制度进行调整与完善，国务院为此先后颁行了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》、《关于精简职工安置办法的暂行规定》等，卫生部、劳动部、内务部等亦发布有关决定，对公费医疗、劳保医疗、农村五保保障和军属优待制度等进行相应的调整。

3、挫折时期（1969—1977）：以1968年底撤销主管救灾救济、社会福利等为标志，1969年财政部发布了《关于国营企业财务工作中的几项制度的改革意见》，造成劳动保险从此失去统筹机能，并蜕变为企业或单位保障制。

4、修补时期（1978-1990）。党的十一届三中全会的召开，为扭转社会保障领域的混乱状态创造了较好的政治、社会条件，1978年五届人大决定重新设置民政部，结束了全国社会救济、社会福利、优抚安置事务无主管部门的局面；国务院则先后颁行了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》、《关于工人退休、退职的暂行办法》、《关于军队干部离职休养的暂行规定》、《退伍义务兵安置条例》、《军人抚恤条例》等法规，有关部门亦制定了《农村合作医疗章程（试行草案）》等。

5、创新发展时期（90年代以来）。随着经济改革的不断深化，建立社会主义市场经济体制被确定为我国经济改革的目标，从而在根本上触动了板块式结构的传统社会保障制度，在经历一段时期的摸索后，我国的社会保障制度在90年代进入创新式的改革、发展时期，全国人大加强了与社会保障相关的立法工作，先后通过了《残疾人保障法》、《妇女权益保障法》、《老年人权益保障法》、《劳动法》、《公益事业捐赠法》等；国务院则在继1991年发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》后，不仅制定了失业保险条例、农村五保户供养工作条例、城镇最低生活保障条例等法规，还制定了下岗职工基本生活保障制度及深化养老保险、医疗保险、城镇住房福利制度改革政策，制定并实施了大规模的“八七”扶贫攻坚计划等，我国的社会保障制度由此走上改革创新的发展道路。

(二）我国社会保障的现状

目前我国绝大多数地方缺乏社会保障，80％的劳动者与老年人没有基本养老保险，90％的人缺乏基本医疗保障，乡村贫困人口还没有制度化的最低生活保障。我国社会保障制度是“摸着石头过河”，是在没有立法保证和法律依据的情况下进行改革的。

可喜的是，国务院已经出台了一些有关社会保障的行政法规，如《失业保险条例》、《城市居民最低生活保障条例》、《社会保险费征缴暂行条例》等。目前，我国正在加紧起草《社会保障法》等法律法规草案，相信不久就会问世并发挥应有的效力。这将有力推进社会保障的立法进程，具有重大现实意义和历史意义，中国社科院法学所研究员莫纪宏说：社会保障入宪，将赋予这项制度以基本国策的法律地位，也就给政府明确了建立保障制度的职责。

(三）我国社保基金现状 

    我国社会保险基金管理取得初步成效。目前社会保险基金年收支规模已达5000多亿元，累计结余近1000亿元。 

   各级劳动保障部门加强基金支付管理，统一支付项目和标准，防止虚报冒领等欺诈行为；同时把社会保险基金纳入财政专户，实行收支两条线管理，基本建立起基金筹集管理、基金支付管理和结存基金管理之间相互制约机制，确保基金的正常使用。劳动保障部门还加大监督力度，采取有效措施，对全国社会保险基金进行清查，查处重大违纪违规案件，消除违规动用基金的隐患，确保基金安全。

(四）我国农村社会保障制度的现状

随着农村经济的发展，为了保证改革的顺利进行，发挥社会保障“调节器”和“稳定器”的作用，我国农村社会保障体系建设取得了令人鼓舞的成绩。

1、成就

到1994年全国农村建立社会保障网络的乡镇达14,854个，比1991年增加1,532个，增长11.4%，社会保障基金会186,631个，增加8,645个，增长4.6%。社会保障基金会积累资金额28.1亿元，比1991年的16.7亿元增长68.3%，其中农村社会养老保险队从1991年试点到现在，有27个省、市、自治区的1，100多个市县开办，共有5,000多万农民参加了保险。农村集体办敬老院年收养人数达345,406人，比1985年的261，669人增加83，737人，农村扶贫取得举世瞩目的成就。部分地区解决了部分群众‘老有所医、老和所养’的问题。对于深化农村改革和维护社会安定，发挥了一定的积极作用。

2、问题

1）层次低、范围小，覆盖面窄。建立社会保障网络的乡镇1994年虽达14，854个，却仅占全国乡镇位数的31%，建立社会保障基金会的村委会仅占24％。

2）社会化程度低，保障功能差。目前农村以养老，医疗为重点的社会保障工作仅在小范围内实行．没有在全国大范围内大面积推广，社会保障基金调剂范围小，在如何确定福利水平与经济发展的关系方面国家没有一个具有法律意义上的数量规定。全国虽有l，100个县开办养老保险，但参加人口只占总人口的IO%。

3）农村社会保障模式存在弊病。目前农村社会保障模式主要采取现收现付和略有节余的办法，大体有四种：（1）仿城模式，已被实践证明是不成功的。（2）福利模式，目前不易推行，一旦经济滑坡，就会彻底瓦解。（3）社区模式，困难是基金没保障，很难保证基金不被动用。（4）储蓄积累模式，基本克服了不足，便于农民接受，是一种可行的模式，但范围极小。

 4）社会保障基金管理缺乏法律保障，难以保证保值增值。由于农村社会保障体制尚未确立，社会保障尚未立法，缺乏约束，使资金使用存在风险大，无法解决保值增值的问题。

5）社会保障管理分散。我国农村社会保障的现状是城乡分割、条块分割、多头管理、各自为政。

6）农村社会保障还存在发展不平衡，发展缓慢，对国民收入再分配功能差等有待于解决的问题。

五）我国社会保障基金的模式

1、在改革开放前，我国社会保障采用的是“国家型”模式。保障制度坚持“国家统包”的保障原则，社会保障费用由国家和用人单位负担，职工个人不必缴纳保障费用，社会保障的范围包括了职工的基本生活需要，社会保障事务由国家统一设立的机构经办，职工参加管理。基本特征是以国家为主体来制订社会保障事业由国家统一制定法律、统一领导、统一收支标准、统一管理。这种社会保障制度的弊病很大，保障费用完全由国家和用人单位包揽，造成企业负担过重不利于企业参与市场竞争，不利于劳动力合理流动，不利于职工个人树立自我保障的意识。

2、1993年党的十四届三中全会的《决定》，在借鉴国外经验，结合我国国情，总结近年来改革实践的基础上，提出养老保险实行社会统筹和个人账户相结合的原则。这个原则的基本精神就是要实行公平与效率的相结合，社会互济与自我保障的结合。1995年国务院下发了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发[1995]6号）。《通知》在总结各地养老保险改革实践的基础上，明确提出了基本养老保险制度改革的目标、原则和任务，要求扩大覆盖范围，建立多层次体系，加强基金管理，强化社地服务等。但也存在一些问题。一是多种养老保险办法并行，给管理工作带来困难；二是基本养老保险水平差距过大，存在攀比待遇水平的现象；三是基金统筹层次过低，调剂能力弱，少数经济效益不好的地区和企业，离退休人员基本生活难以保障；四是个人缴费到位速度慢，个人账户的功能没有得到充分体现；五是国家关于基金管理规定没有得到认真执行，挤占挪用养老保险基金的问题比较严重。

3、目前，专家呼吁建立多层次的养老保险体系，包括：基本养老保险、单位补充养老保险、个人储蓄性养老保险相结合的养老保险制度。多层次养老保险体系的构成，充分体现了国家、单位、个人在养老保险方面的作用，深刻表明了养老保险权利义务之间的高度统一。

六）、我国社会保障的特点

1、双重性质：传统福利保障体制把社会保障定义为国民收入的纯分配范畴，合作保障体制则着眼于分配和消费两个方面具有两重性。对国家和集体而言可以是一种分配关系；就个人方面来讲，则属于消费需要的一个重要部分，保障支出故然是个人的消费支出。

2、双重目标：即经济发展和社会公平。社会保障虽然作为经济体制改革的配套工程提出来，但只有在服从于提高经济效率，发展社会生产这个首要任务的前提下才有可能成为现实。

3、双重功能：即一方面保证全体公民的最基本的生存需要；同时满足一部分高收入居民改善生活质量，提高消费水平的要求。

4、双重运行机制：即指国家保证的一部分，政府根据需要和可能，通过社会救济等按需分配的形式定量配给；另一部分则以按劳分配的补充和个人消费的形式支出，以个人支付的多少确定享受保障的标准。

5、双重管理体制：国家保证的部分由国家统一标准、统一组织管理；而对其余部分则只限于规定一些工作原则，提出参考意思，热心服务，帮助实现科学化管理。据此我们可以给社会保障下这样的定义：由国家、集体、家庭或个人合作兴办，通过国民收入的分配、再分配及个人消费支出，保证公民的基本生活需要，提高公民物质、文化生活水平，且有利于刺激经济发展的社会福利和社会保险制度体系。它不仅有利于社会安定和精神文明，有利于劳动力再生产和劳动效率的提高，更加重要的是实现社会主义生产目的的一种手段，体现了社会主义制度的优越性。

三、完善我国社会保障体系的改革思考—在我国农村地区实行社会保障的思路

我国社会保障发展的必然趋势

通过对我国社会保障体系的发展进程，目前的发展状况和专家学者的研究结果，不难看出，我国社会保障发展的必然趋势是：

 1、社会保障社会化

社会化是社会保障的本质特征，实现社会保障社会化，应从以下两方面入手：1）扩大社会保障覆盖面。即社会保障不只青睐国营企事业单位职工和离退休人员，而应将全社会成员都纳入社会保障的安全网之内，使他们在遇到生、老、病、死、伤、残、失业、受教育、住房等问题时，都能得到应有的帮助和一定的经济补偿。2）拓宽社会保障资金来源渠道，多元化筹集资金。改变过去“单位办福利”、“企业办保障”的老办法，应建立一种由企业、国家、个人三方按比例共同出资、共担风险的筹资机制。

 2、社会保障体系法制化

社会保障应以社会立法为手段，依法强制实施各项社会保障制度。首先，以法律形式来规范：国家、企业和个人及各社会保障体系之间的权利和义务；各项社会保险费缴纳比例和社会保险基金给付标准的确定与调整；各项社会保险基金的管理与投资营运的原则和办法；社会保险基金管理费用的提取比例、使用范围与开支办法等等。其次，通过法律规范来明确：各项社会保险基金的所有权，属于全体受保人；个人保险基金的所有权，属于受保人本人。要制定相应的有关法规条文，使保险基金给付与保险费缴纳紧密挂钩，受保人（包括企业）缴纳保险数额多少和时间长短，直接决定保险金给付的水平与期限，使保险金给付真正反映受保人投保期间的全部贡献和保费缴纳水平。

  3、社会保障服务社区化

 社区服务是指在政府指导下，通过社区组织的自治功能，发动会各方面的力量，组织居民群众参与和互助，为社区成员提供多方面的社会福利和社会服务。社区服务作为一种福利性、区域性、群众性、综合性的服务，在社会生活中发挥着不可替代的作用：可以补充国家和单位福利的不足，有利于实现社会福利的社会化；有利于缓解社会矛盾，解决社会问题，稳定社会秩序。

因此，我国硬实性多层次的社会保障体系，特别是在农村地区实行“低保”的社会保障办法。

二）我国农村地区社保模式

鉴于我国农村人口多、耕地少、手工劳动、分散经营、各方面条件相差悬殊等特点，建构农村社会保障体制必须与当前农村社会经济条件和生产力发展状况相匹配。与基本经济条件和社区利益关系紧密相关的社会保障体制必然以乡村为主的微型社区为中枢，社区保障资金的筹集主要由集体和个人分担，以社会保险为主体，不同社区规模不一、体制有别、各具不同特色。对于某些特殊保障项目或保障对象（如优质对象、自然灾害等）可考虑更大范围、不同层次的社会化管理。

为此，建议：

1、在农村地区实行“低保”的社会保障办法。只有这样，在目前阶段，才可能实现较大区域的、较大规模的、广大农民可以自觉接受的社会保障，才能体现出我国社会保障的多元化、多层次特点，才能发挥实现全社会社保的重大意义。

2、不同经济状况的农村地区，可实行不同的标准，国家统一设立上限和下限，充分发挥社保基金的作用。这样即可鼓励发达地区的农民踊跃加入，也可满足不发达地区的农民需求。

3、在全国范围内实行社会保障基金的统一管理，发挥国家统一调节的职能，适当向偏远和不发达农村地区倾斜。这样做的目的是使社会保障体系能够尽快在全国建立，这对实现全社会的均衡发展和社会稳定具有十分重大的现实意义。

4、根据不同地区的经济状况，国家实行必要的资金支持，因此，应实行全社会统筹社会保障税，以此为实现农村地区“低保”的社会保障办法提供可行性支持。

5、农村地区农民的各种保障基金的交付比例适度降低。

参 考 文 献

1、刘燕生．社会保障的起源、发展和道路选择．法律出版社，2001． 

2、史探径．社会保障法研究．法律出版社，2000．

3、王益英等．外国劳动法和社会保障法．中国人民大学出版社，2001．  

4、王文举．保护调动农民积极性问题研究。安徽人民版社，1998．  

5、欧阳仁根．我国农村社会保障立法的若干问题政治与法律，1995，7、6、《关于完善农村社会保障制度的思考》广东农村社会保障制度调研报告《中国经济快讯周刊》 (2002年第十五期)

7、《部分农村地区已开始推行社会保障制度》人民网

8、《建立健全我国现有的社会保障制度》曹应梅

9、《建立农民社会保障制度是解决“三农”问题的根本之策》（中国经济研究网, 南开大学, 刘纯彬）

10、《中国社会保障制度的昨天，今天和明天 》王爱文、刘智勇 广西师范大学出版社 

11、《领导干部社会保障知识读本》，中国劳动社会保障出版社2002年版    2004年10月18日