关于加强我国银行业监管的探讨

XCLW123499 关于加强我国银行业监管的探讨

内容摘要

加入WTO以后，随着金融业在五年内逐步的全面开放，中国的银行业面临着前所未有的竞争和压力，如何在激烈的竞争中求得生存和发展，这是中国银行界的一个共同话题。本文从加强我国银行业监管的角度出发，探讨如何防范和化解我国银行业的风险，力求为我国银行业的监管体制的改革找出一条切实可行之路。

文章共分五部分：

第一部分是引言，指出建立和完善我国银行业监管制度对于防范和化解我国日益严峻的银行业风险具有十分重要的意义。

第二部分分析了我国当前的银行业风险及形成这些风险的原因。

第三部分阐述了我国银行业监管现状，并在此基础上指出了我国银行业监管存在的主要问题。

第四部分在借鉴欧美发达国家银行监管成功经验的基础上，对中国银行业监管的改革提出了一些建议，通过完善监管手段促使我国建立一个系统、严密、规范的银行业风险监管和防范体系。

第五部分是结束语，指出我国银行业监管的改革是一个长期的、系统的工程。

关键词：银行业风险银行业监管改革

一、引言3

二、中国当前的银行风险及其成因3

（一）中国当前的银行业风险3

（二）中国当前银行业风险的成因4

我国金融领域现存的诸多问题可以说是多年积聚起来的，是国民4

三、中国银行业监管现状及存在的主要问题5

（一）中国银行业监管的现状5

1、确立了中国人民银行的银行业监管的主体地位6

2、形成了多元化的金融组织体系6

3、形成了银行业监管的基本法律框架7

4、银行业监管不断强化和规范7

（二）中国银行业监管存在的主要问题8

1、银行业监管的目标定位不清晰、不系统8

2、银行业监管的法律法规体系尚不健全8

3、银行业监管缺乏大监管的理念和思想9

4、尚未形成效率型的银行业监管体制9

5、银行业监管的操作体系仍不完善9

四、关于中国银行业监管改革的思考与建议10

（一）我国银行业监管目标模式的选择10

1、保障银行业的健康和稳定，防范金融风险11

2、维护金融秩序，建立一个竞争、高效的银行体系11

3、推进银行市场化进程11

4、保护存款人的社会公众利益12

（二）我国银行业监管体制模式的选择12

根据国际银行业监管体制的发展趋势，结合我国银行业监管的现12

（三）建立和完善全程化、规范化的银行业风险监管体系13

1、严格实行市场准入管理13

2、加强银行业经营风险的控制13

3、以非现场监管为主，完善银行检查制度。14

4、建立存款保险制度15

5、健全银行危机处理机制16

五、结语17

从上面分析来看，要有效地防范和化解我国银行业风险，必须进17

主要参考文献19

关于加强我国银行业监管的探讨

一、引言

70-80年代以来，以美国为主要发源地的金融自由化、金融国际化、金融创新的大规模的银行业合并，迅速席卷全球，形成了蔚为壮观的“金融革命”浪潮。与此同时，世界各国无论是发达国家还是发展中国家都面临着前所未有的各类金融风险的挑战；墨西哥金融危机、巴林银行倒闭、大和银行赤字风暴，特别是1997年爆发的东南亚金融危机，使得国际金融界对金融风险的防范和监管的重要性有了全新的认识。

我国是最大的发展中国家，正处于从传统的计划经济向社会主义市场经济转轨时期，我国银行业面临的金融风险与其他发达国家和发展中国家相比，既具有共性又具有特殊性。因此，准确认识我国银行风险的现状及其产生的原因，并有效借鉴欧美银行业监管的经验与教训，建立与完善我国银行业监管制度，对于防范和化解我国日益严峻的银行业风险，平稳推进中国经济改革和发展，具有十分重要的意义。

二、中国当前的银行风险及其成因

（一）中国当前的银行业风险

随着经济体制改革的深入和市场化进程的推进，我国银行业面临

着巨大的风险；

1、信用风险。这是我国商业银行特别是国有商业银行面临的最大金融风险。据中国人民银行统计，2003年我国各银行贷款余额中，不良贷款约占25%，其中逾期两年以上的呆滞贷款约占5-6%，预计无法收回的呆帐贷款约占2%，这些已超过银行的自有资本总额。银行业的不良贷款90%以上集中在四家国有银行。与发达国家2%的不良贷款相比，我国银行业的信用风险已到了十分严峻的程度。

2、流动性风险。这是信用风险在支付能力上的直接体现。目前我国国有商业银行由于国家的保护，流动性风险尚未显现，但潜在的支付困难绝不能低估，而且随着银行企业化改革的进程加快，流动性风险会更加突出。

3、财务风险。它主要表现在银行自有资本严重不足和财务状况恶化两个方面。目前我国国有商业银行帐面资本实力是比较雄厚的，资本充足率距离《巴塞尔协议》8%的要求不远，但是考虑到巨大的不良资产状况，特别是过高的显性和隐性呆滞损失，其实际资本充足率远低于《巴塞尔协议》的最低标准。我国自1993年以来，财务制度实行权责发生制，但由于大量不良贷款致使应收未收利息大量增加，造成银行虚盈，财政虚收，银行业潜在财务风险被掩盖。银行的资本充足状况和财务状况是反映银行抗风险能力的最主要指标，东南亚金融危机的残酷现实提醒我们，我国银行业风险已非常严重。

4、外汇业务风险。随着我国对外开放的逐步扩大，特别是加入WTO以后，经济国际化程度不断提高，我国银行等金融机构外汇业务量也不断增加，经营外汇业务的品种也不断增加。但是由此导致了一些风险隐患：一些机构为争取客户，违章经营，进行恶性竞争；执行外汇管理政策不严，变相借债或对外债进行担保；未经批准在境外从事高风险金融衍生工具投机交易，造成巨额亏损。

5、犯罪风险。近年来我国银行业金融犯罪不断增加，金融犯罪呈智能化趋势，而且越是发达地区，犯罪案件越多，由此给银行造成很大损失。

（二）中国当前银行业风险的成因

我国金融领域现存的诸多问题可以说是多年积聚起来的，是国民

经济深层次矛盾的综合反映。与欧美等发达国家相比，我国银行业风险的形成更与我国转轨时期特殊社会经济环境密切相关。现从三个方面简要分析：

一是经济管理体制和经济运行中的种种弊端，主要是国有企业实际资产负债率高达80%以上，许多企业无本经营，造成企业长期亏损，银行坏帐逐步上升，前几年出现的房地产、开发区热和重复建设造成大量的不良贷款，仅房地产贷款就占压3000亿元；信贷资金直接或间接用于财政性支出，金融财务会计制度中某些内容已不能适应社会主义市场经济发展需要；生产经营体制变革的负面影响，造成大量金融债权悬空；少数地方政府负责人干预银行业务，造成银行巨大损失等。

二是银行企业化改革滞后。银行走向市场虽是大势所趋，但仍缺乏足够的自我约束和自我发展能力，其自担风险的机制并没有形成，在传统的数量扩张观念驱动下，它们很少顾及成本和风险。我国形成的大量不良资产的形成正是这种银行体制动作的最终和必然的结果。

三是银行监管薄弱。虽然1985年中国人民银行开始行使中央银行职能，但一直到1995年颁布《中国人民共和国中国人民银行法》后，我国金融监管才正式启步，与美国100多年的银行监管历史相比，我国真正的银行监管只有几年历史，因此监管的目标、组织结构、手段、方法以及监管的法规建设都极待完善，我国银行监管不力是银行风险形成的重要原因。

三、中国银行业监管现状及存在的主要问题

（一）中国银行业监管的现状

自1995年以来，我国加速进行的银行业法律、制度化建设，大大推动了我国银行业监管制度的形成和逐步完善。

目前，我国银行业监管的基本情况可以概括为以下几个方面：

1、确立了中国人民银行的银行业监管的主体地位

中国人民银行自成立以来，一直肩负着中央银行的职能，同时又办理各项一般银行业务，形成了我国金融“大一统”的格局。1995年，《中华人民共和国中国人民银行法》明确规定：“中国人民银行依法对金融机构及其业务实施监督管理，维护金融业的合法、稳健运行”，因而从法律上明确了银行监管是我国中央银行的重要职能之一，奠定了我国银行监管体系的基本框架。

为确保中国人民银行独立行使职权，减少地方行政干预，1998年11月，我国对中国人民银行组织体制进行了重大改革：改变过去按行政区域设立分支机构的做法，撤销32个省级分行，设立9个跨省分行（包括20个金融监管办事处），2个营业管理部，333个中心支行，1660个县（市）支行。此次改革从组织上为中央银行独立统一地行使货币政策和金融监管职能提供了保证。

2、形成了多元化的金融组织体系

自改革开放后，中国农业银行、中国银行、中国建设银行、中国工商银行四大国有专业银行相继恢复或独立；新型的股份制商业银行和其他金融机构获得较大发展，如交通银行、中信实业银行、华夏银行、光大银行、中国投资银行、上海浦东发展银行、广东发展银行、深圳发展银行、招商银行、民生银行、福建兴业银行以及各城市商业银行等等；1994年我国实行政策金融和商业金融分离，成立了国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行三大政策性银行；保险公司、信托公司、证券公司等非银行金融机构的崛起，适应了市场经济发展和融资渠道多样化的需要，为金融业增加了活力。

我国的金融经过20年的改革与发展，已经从仅有中国人民银行一家银行的“大统一”的金融格局，演化为以中央银行为领导，国有独资商业银行为主体，包括政策性银行、股份制商业银行、合作银行、非银行金融机构、外资金融机构并存及分工协作的金融组织体系。这标志着我国银行业体系初步形成。

3、形成了银行业监管的基本法律框架

从1995年开始，我国陆续出台了一系列金融法律法规，如《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国保险法》、《中华人民共和国担保法》、《全国人民代表大会常务委员会关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》以及修订的《刑法》等。根据这些法律法规，人民银行共颁布包括《贷款通则》等有关规章近500件。这些法律法规的颁布和实施，为我国银行业监管工作走上法制化、规范化轨道奠定了基础。

4、银行业监管不断强化和规范

在借鉴欧美国际银行业监管经验的基础上，我国逐渐形成了覆盖面较广、内容较丰富的银行业监管。主要包括：

（1）市场准入监管。《中华人民共和国商业银行法》规定，在我国设立银行机构，必须具备符合法律规定的章程：注册资本额必须达到法定的最低要求；具有相关专业知识和业务管理经验的高级管理人员；有健全的组织机构和管理制度以及有符合要求的营业场所、安全防范措施和与业务有关的其他设施。人民银行实施的银行市场准入监管构成了整个监管的起点。

（2）业务经营风险监管。目前，人民银行对商业银行制定和实施了以风险管理为核心的资产负债比例管理制度，确立了具体的指标体系和考核办法，强化了对银行资本充足率、对单一客户贷款比率、对股东贷款比率、拆借资金比率、备付金比率及有问题贷款比率等九项指标方面的监督。

（3）现场检查和非现场监督。人民银行的非现场监管主要通过要求银行按照规定报送资产负债表等财务报表和业务经营资料等来实现；而现场检查则是人民银行实施银行监管最主要的方法和手段，它侧重于银行合规性和资产负债比例管理各项指标的稽核。

（4）对市场退出管理的尝试。近年来，我国对有问题的金融机构的挽救与清理等事后监管也开始加强。1995年，人民银行对违规经营，严重亏损的中银国际投资公司实行了首例接管，1998年，财政部对国有商业银行实施增资行动，同年，广东信托投资公司因无力偿债而宣告破产。这表明我国对银行业从市场准入经营到退出全过程监管的完成。

（二）中国银行业监管存在的主要问题

我国银行业监管虽取得一定成效，但距离我国转轨经济时期对于

建立安全、高效、公平的银行制度的要求尚有较大差距，特别是在当前银行业的巨大金融风险面前，我国银行业监管暴露出较多的问题。

1、银行业监管的目标定位不清晰、不系统

长期以来，我国银行业监管的目标一直没有明确化、系统化。由于现阶段我国中央银行货币政策工具难以充分有效地发挥作用，银行监管较多服务于货币政策的执行和信贷规模的控制。这种片面强调宏观经济目标的银行业监管的定位，模糊了中央银行货币政策职能与银行业监管的职能的差异，往往造成银行业监管的短视与被动性。虽然我国几部银行大法均突出银行监管的多重复合性目标，如效率、稳定、保护存款人利益等，但实际操作中仍存在“头痛医头、脚痛医脚”的现象。

2、银行业监管的法律法规体系尚不健全

完善的银行业监管，不但要求有配套的、全面的银行业监管法规，如促进银行竞争效率以及保护公众权益性的法规等，还要求具备与银行业监管相适应的经济法规。如企业（公司）破产法、私有财产法等，这些法规上的欠缺必然影响到我国银行监管的权威性和有效性。就我国目前的银行业监管法规体系看，银行业监管多依据大量时效短、不规范的政策文件规定，带有明显的行政干预的痕迹。而且由于缺乏标准化、系统化的指标体系和准则，我国银行业监管法规的可操作性不理想。

3、银行业监管缺乏大监管的理念和思想

80年代的《巴塞尔协议》，特别是1997年的《有效银行监管核心原则》，已使美国等发达国家的银行监管日益向大监管的方向转进。银行大监管强调的是银行监管当局、银行自身、社会监管力量的综合监管。90年代以来全球一再发生的个体和系统性金融风险说明：再具体的单一银行监管都是有漏洞的，金融风险无处不在，防不胜防。因此大监管强调：第一，监管客体的内部控制是银行监管的基础，监管当局应高度重视客体内控机制的建立健全；第二，社会审计、法律、舆论监管是银行监管必不可少的辅助体系。可以说，目前我国大监管的观念尚处于萌芽状态，银行监管仍是中央银行一家的事。这种状况必然造成我国银行业风险不断积聚的背景下，人民银行的监管不堪重负。

4、尚未形成效率型的银行业监管体制

银行业监管的首要任务是防范和化解银行业风险，但也应促进银行业的效率。实际上，银行业监管不应该绝对保证不出现银行倒闭。美国等发达国家在加强银行安全性监管的同时，也在利用市场准入和退出机制，优化资源配置，提高金融效率。目前我国银行业监管的市场准入和退出机制仍十分僵化，不仅保护了银行垄断，降低了金融效率，而且不利于化解银行业风险，造成整个金融体系的不稳性加剧。

5、银行业监管的操作体系仍不完善

我国银行业监管属典型的安全性监管，但是监管内容远未覆盖银行活动的整个过程及各个方面，而且对于银行稳健性经营的监管措施仍嫌简单或粗略，特别是与欧美等发达国家的严密、规范的监管操作体系相比，我国对银行业风险的监管存在较多漏洞。不仅如此，我国目前的银行业监管工作中手工操作仍占相当大比例，有关金融信息也主要通过现场收集和由银行报送等渠道获得。监管手段的相对落后，对我国银行业监管的有效性也提出严厉挑战。

四、关于中国银行业监管改革的思考与建议

根据我国银行业风险和银行业监管的现状，结合国际银行业监管的成功经验和发展趋势，笔者认为我国银行业监管制度需要进行全方位的进一步改革和完善。

（一）我国银行业监管目标模式的选择

银行业监管的目标决定了监管的体制、监管的重点和监管的方

法，监管的目标是银行业监管制度的核心。

1995年《中华人民共和国商业银行法》明确提出“为了保护商业银行、存款人和其他客户的合法权益，规范商业银行的行为，提高信贷资产质量、加强监督管理，保障商业银行的稳健运行，维护金融秩序，促进社会主义市场经济的发展”的银行业监管目标。该法概括的银行业监管目标是多重性的，即要保障商业银行的稳健运行，又要促进经济发展，还要保护存款人的合法权益。但在实践中，我国银行业监管往往带有应急性特点。例如，1996年，根据人民银行研究确定的“九五”期间金融监管目标是：把对金融风险的防范和控制放在整个金融监管工作的突出位置，力争不出现地区性、系统性的金融风险。

笔者认为，我国现有法律政策关于银行业监管目标的定位尚未达到系统和完善，难以适应我国转轨时期的经济需要和当前国内外银行业发展的形势。当前我国银行监管目标的选择应包括以下几点：

1、保障银行业的健康和稳定，防范金融风险

这是银行业监管的核心。任何国家在任何时期都必须将此作为银行业监管的首要目标，而这一步是银行业在国民经济中的核心地位和重要作用所决定的。

2、维护金融秩序，建立一个竞争、高效的银行体系

我国的银行业监管长期忽略了银行业的竞争和效率的问题。落后的银行运行机制和国有银行长期垄断经营，严重损害了我国微观金融的效率。在走向市场、走向国际金融大舞台的过程中，我国银行业面临着十分严峻的挑战，在世界性的金融自由化、电子化、国际化和日新月异的金融创新面前，我国银行业的创新意识、竞争意识仍十分薄弱，由此必然最终损害我国经济效率和国际竞争地位。因此，建立一个有效的充满竞争和活力的银行业体系，并使这一体系能以合理的成本提供优良的金融服务来满足公众需要就成为我国银行业监管的一个重要目标。

当然，提高银行业效率，只能在公平有序的银行业竞争环境中实现，因此我国银行业监管应是提倡银行业适度竞争，既不危害银行业安全与稳定，又能体现社会公平。

3、推进银行市场化进程

从根本上讲，提高金融效率，规避金融风险的治本之策是加快我国的银行市场化进程。也就是说，我国银行监管的法律建设要时刻考虑到金融市场化是我国整个金融改革的总体要求，银行监管的法律法规应有助于银行市场化。离开这一点，银行监管就无法从根本上防范银行业风险和提高金融效率。推进银行市场化的监管目标是我国经济转轨时期的特殊国情决定的。

4、保护存款人的社会公众利益

保护存款人利益是各国银行业监管的重要目标，它不仅体现在对存款人资金安全的保护上，而且更主要体现对银行借贷双方的正当权益，即银行消费者和投资人的利益的保护上。保护存款和社会公众利益的目标应在我国银行业监管实践中切实落实，以通过强化银行信息披露制度，增加银行体系的透明度，确保所有银行客户、存款人享受公平待遇。

笔者认为，银行监管的最终目标是建立安全、高效、公平的银行业体系，因此上述四项具体监管目标在我国银行业监管制度建设中不可偏废。鉴于我国当前银行业面临的严峻的高风险形势以及银行业风险监管的薄弱状况，加强和完善银行业安全监管具有紧迫性和特别重要的意义。

（二）我国银行业监管体制模式的选择

根据国际银行业监管体制的发展趋势，结合我国银行业监管的现

状，笔者认为我国应致力于建立大监管的银行业监管体制，即以中央银行监管为主体，以银行业完善的内部控制为基础，以外部辅助控制为补充的多层次的监管模式。

1、中央银行监管体系的完善，中国人民银行的外部监管是我国银行业监管的核心，随着1998年中国人民银行机构设置的改革，我国统一而独立的中央银行监管组织体系已经建立。当前关键需要解决的是在建立完善银行业监管制度的过程中实现中国人民银行内部各监管部门的统一领导、分工协调。

2、推进银行内部控制机制的健全和完善。中央银行的外部强制监管是促进银行业稳健经营的外因，而银行内部自律监管则是内因，外因要通过内因起作用。因此，中央银行的外部监管应督促银行加强内控制度建设，增加银行自身控制和化解经营风险的能力，在银行内部构筑起控制金融风险的第一道防线。

3、强化社会独立审计体系和其他社会监督的作用。可以借鉴美国等发达国家做法，由社会审计机构完成银行的外部审计任务，以减轻人民银行监管的工作量。另还应筹建银行同业协会和加强银行信息披露，强化银行业自律约束和市场力量的约束。

（三）建立和完善全程化、规范化的银行业风险监管体系

为适应我国银行业经济发展的客观要求，我国银行业监管内容应

当从合规性监管为主转向风险监管为主，并建立一套系统、严密、规范的金融风险监管和防范体系。为此，建立或完善下列监管手段尤为重要：

1、严格实行市场准入管理

银行的市场准入管理作为保障银行业安全与稳定的一种预防性措施，可以解决银行的“优生”问题。我国对银行机构的准入审批曾侧重于经济发展的需要，造成银行准入标准上的软约束。近年来颁布的《金融机构规定》和《中华人民共和国商业银行法》等法规明确规定了银行审批标准和要求，如最低资本金要求、管理层素质、业务范围等，但对拟注册的银行管理人员是否适当和合格，有无完善的内控制度均无科学的规定，尤其是缺乏系统的记录档案。这有可能使经验不足或动机不纯的银行管理人员混入银行领域，埋下银行业不安定的因素。

笔者认为，我国银行市场准入管理应借鉴美国的经验，进一步明确银行审批标准，突出对银行管理层素质和行为记录的考察，以减少不稳定、不合格的机构进入银行市场，同时还应与市场清退管理结合起来，对违法违规的银行管理层实行市场禁入，对已经进入市场的银行建立优胜劣汰的执行机制。

2、加强银行业经营风险的控制

我国对银行业的业务范围、利率、市场实施了严格的管制，1998年还全面推行资产负债比例管理制度，有效地控制了银行业经营风险。目前，我国对银行业经营的谨慎性监管内容包括银行资产质量、流动性、资本充足率、财务状况、经营合规性和内部控制的有效性等方面，但仍存在不系统、不规范等诸多问题，笔者认为我国谨慎性监管手段急待进行如下落实或调整：

（1）按照《巴塞尔协议》要求，结合我国银行体制及会计制度的实际特点，对各类银行的资本定义及构成作出明确规定，采取分段考核、分层次管理、逐步过渡的办法，限定时间表达到资本充足率目标，还可以借鉴美国的“迅速纠正行动”，对达到不同资本充足率的银行实行奖惩。

（2）参照国际惯例并结合中国实际，尽快完善和落实银行资产质量五级分类和考核办法，并且按照谨慎会计原则修改银行机构的呆帐准备提取和核销制度。

（3）促进银行加强内部控制制度建设，建立健全银行监事会、信贷审核委员会、资产负债管理委员会，实行审贷分离，完善信贷管理规章、制度和办法。

（4）建立银行业清偿能力监察制度，制定细致而恰当的流动性监控比率。

3、以非现场监管为主，完善银行检查制度。

目前我国银行现场检查仍存在一定缺陷，需采取进一步措施改进监管效力：

（1）拓展广度。现场检查应将合规性与风险性检查结合起来，以合规性检查为前提，以风险性检查为主，并联系非现场监督扩大银行检查的覆盖面。

（2）提高效率，避免重复检查。可借鉴美国经验，实施每年一次的现场检查，加强银行业监管力度。同时，对内要统筹人民银行各职能部门的检查，对外要协调财税审计的检查，尽量减少检查对银行造成的负担。

（3）逐步建立银行信用评级制度。可以借鉴美国骆驼评级体系的优点，从资本充足率、资产质量、管理水平、盈利能力和流动性等方面对银行考核评级并予以定期公布。一方面强化银行对经营管理和风险的识别和管理，增强自我约束；另一方面便于人民银行全面掌握银行业的经营和风险状况，针对不同级别银行采取不同措施，从而降低监管成本，提高监管效力。

根据国际银行业监管发展趋势，特别是《有效银行监管的核心原则》关于建立持续性银行监管的要求，笔者认为，在我国银行约束机制乏力，违法违规行为突出和人民银行监管力量不足的情况下，我国对银行业的监管应该采取以非现场监管为主，非现场监管与现场检查相结合的方式。

目前，应在以下几方面完善非现场监管手段：

（1）建立统一规范的银行经营报告制度。可借鉴美国非现场监管经验，根据国际通行的会计准则和我国银行经营的实际，设计规范的银行报告内容和格式，并明确规定向人民银行提交报告的时间等要求，形成规范的定期报告制度。

（2）加强非现场监管的法制性，从法律上确保报表、报告信息的真实、完整、准确和及时性。

（3）完善非现场监管风险指标体系，及时分析反映出银行的经营风险状况，提高非现场监管的预警和快速反应能力。

（4）建立电子化的银行数据库，逐步实现银行业务信息联网，保证人民银行对其实行持续性监管。

4、建立存款保险制度

美国30年代创建的联邦存款保险制度是现代银行业监管史上的一项创举，它对于保护存款人利益，维护公众对银行业的信心，避免因个别银行破产导致的银行体系的系统性风险起着至关重要的作用，90年代以来美国联邦存款保险制度在改革中不断发展和完善。

随着我国社会主义市场经济的改革，特别是银行企业化和国际化的发展，我国银行业破产倒闭的情况会越来越多，政府传统的对国有银行的保护将不会持久。因此为防范金融系统性风险，我国必须借鉴美国等西方国家经验，建立强制性的银行存款保险制度。由于目前我国的市场化程度不高，银行组织体系仍待完善，因此可先建立中小银行的存款保险制度，待条件成熟后，再扩大到全部银行。中小银行存款保险机构的保险范围应包括股份制商业银行、城市商业银行和城乡信用社，其股本金由财政部拔付和各投保机构入股组成，并按一定保险费率收取保费和建立保险基金。存款保险机构以资金援助、资产收购等方式，化解金融风险，对倒闭的银行以转移存款、赔付存款人保险金等方式保护存款人利益。

5、健全银行危机处理机制

无论银行监管多么有效，仍然无法避免个别银行陷入困境，甚至走向破产，旧体制下银行风险完全由国家承担下来，在当前社会主义市场经济条件下，银行要成为实行企业化经营的独立法人，因而难免在激烈的市场竞争中遇到濒临破产的命运。我国《中华人民共和国商业银行法》虽明确规定了银行接管、分立与合并、解散、破产、清算的诸多标准和程序，仍在实践中尚无配套的实施细则，迄今为止，我国银行的危机管理机制极不健全。

建立健全我国银行业危机管理制度涉及两方面内容，即银行挽救与银行关闭清理。笔者认为，对面临倒闭的银行可视问题严重程度按顺序采取以下监管行动：

由中央银行提供再贷款支持或运用存款准备金进行救助；

中央银行和新组建的金融资产管理公司安排面临倒闭的机

构与一家经营良好的机构进行合并；

拟组建的存款保险公司动用存款保险基金，通过补偿买方

机构承担的倒闭机构的损失来促进合并；

中央银行和存款保险公司对面临倒闭的机构重新注资并改

组管理层和内部机构；

如果上述措施都不能奏效，则对面临倒闭的机构进行关闭

清理。

近年来，我国对个别银行实施过不同形式的危机管理，但尚未形

成有效的制度，特别是银行关闭清理制度。为此，应尽快制定和出台《银行关闭办法》，以保证被关闭银行的清理有法可依。对此，笔者的建议是：关闭银行的决定权在人民银行总行，大型银行要报经国务院批准；银行关闭后，统一由金融资产管理公司托管，由人民银行组建清算组；对被关闭银行的有效资产要优先偿还城乡居民存款本金和合法利息及境外债务；同时调查银行倒闭原因，追查有关人员责任，涉及刑事犯罪的要依法严惩。

五、结语

从上面分析来看，要有效地防范和化解我国银行业风险，必须进

一步改革完善我国银行业监管制度。但这只是问题的一个方面，因为我国银行业风险问题是多年积聚起来的，是银行深层次矛盾的综合反映。要有效地防范和化解我国银行业风险，乃至改革、完善我国银行业监管制度，均有赖于我国经济政治体制改革的成功，特别是需要银行商业化改革、国有企业建立现代企业制度改革以及政府改革的配套支持。从这点看，我国银行业监管改革是一个长期的、系统的工程。基于以上观点，为了加强对银行业的监督管理行为，防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康发展，我国已于2003年12月27日制定了《中华人民共和国银行业监督管理法》，并于2004年2月1日起施行，这必将对银行监管起到更有效的促进作用，也是我国在银行监管方面迈出可喜的一步。

主要参考文献

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