预算外资金核算和管理

目 录

内 容 摘 要3

预算外资金核算和管理4

一、我国预算外资金的特点4

二、我国预算外资金管理存在的主要问题4

三、加强和完善预算外资金管理的措施5

四、拓宽管理范围。统一管理政策6

五、建立完善管理制度。强化收入日常监管7

致谢词9

参考文献：10

内 容 摘 要

摘要：行政事业单位在我国是地位比较特殊的一类部门和单位，一方面代表政府承担社会公共事务的管理、监督和服务职能，另一方面在很多领域也直接或间接地参与经济建设。长期以来，由于缺乏外部和内部的约束机制，行政事业单位的管理相对比较宽松，因此很多单位也就没有把严格的预算制度、内部成本控制制度摆上议事日程。随着我国机构体制改革的日益深入和财政部门预算改革的逐步推广，这种粗放式的管理将越来越不适应新形势的需要，因此建立行政事业单位的预算管理和内部成本控制体系已成为当务之急。笔者根据工作中遇到的实际情况，提出一些想法，和大家一起讨论。

关键词：预算外资金；预算外资金管理；“收支两条线”管理

预算外资金核算和管理

预算外资金，是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。主要包括：法律、法规规定的行政性收费、基金和附加收入等；主管部门从所属单位集中上缴的资金；用于乡镇政府开支的乡自筹和乡统筹资金；其他未纳入预算管理的财政性资金。作为预算内资金的重要补充，预算外资金在满足政府履行其职能需要、减轻财政负担方面发挥了积极作用。

一、我国预算外资金的特点

预算外资金具有这样几个内涵:预算外资金属于国家财政资金的范畴；其预算和使用方法，都必须按照国家有关规定和授权收取和使用；预算外资金也应该纳入预算管理。预算外资金的特点是来源分散，监管困难，数目难以准确估算。

1.数额巨大,且呈上升趋势。不但绝对数额不断增加,而且占财政收入和占GDP的相对比重也逐年上升。

2.预算外收入在中央与地方之间的分配是中央占的少,地方占的多。

3.对预算外资金分项目分析,地方财政部门的预算外资金所占比重很小,而行政事业预算外资金占的比重很大,而且行政事业单位预算外资金有上升趋势。

4.从地区分布来看,各地区间的差异很大,基本上是越发达的地区预算外资金越多,越落后的地区预算外资金越少;经济规模越大的地区预算外资金越多,经济规模越小的地区预算外资金越少。

5.从预算外资金分项目支出结构来分析,预算外资金用于建设性支出的比重逐渐下降,用于经常性的“吃饭”支出逐渐上升。

6.与预算内连年赤字相反,我国预算外收支年年有盈余,从而形成一种外松内紧的局面。

二、我国预算外资金管理存在的主要问题

目前我国的预算外资金管理还存在很多问题，影响其作用的发挥。具体分析如下：

1.预算外资金收支管理粗放。按照预算外资金管理的要求，各单位应按照财政部门的规定编制预算外资金收支计划，财政部门按照经费定额和开支标准对该计划进行审批后，汇总编制年度总计划。但实际的执行情况是，有些单位没有收支计划，财政部门也很难形成规范的汇总预算，只是粗略地按基数加增长的办法编制并下达预算外资金收支计划。

2.应纳入预算外资金管理的项目仍游离于财政预算管理之外。从财政的资金管理看，一方面预算内资金短缺，收支矛盾突出；另一方面一些国家已明确规定应纳入预算管理的行政事业性收费和政府性基金，财政仍作为预算外资金管理，使本应纳入预算的资金游离于财政预算管理之外。究其原因：一是原编制为自收自支的事业单位，一旦将其收入纳入预算管理，就要理顺各方面的管理关系，这不仅要加大各部门的管理成本，而且会突破各自的管理指标；二是就单位而言，收费收入不足以抵顶其正常支出，因此改变财政管理方式，就意味着财政负担加重；三是执收单位作为征收主体在认识上存在偏差，担心纳入预算管理后对其经费保障产生影响，主观上不愿意把专户资金纳入预算管理。

3.预算外资金的监督检查机制不健全。目前预算外资金的监督检查普遍存在着“重收入、轻支出”的现象，一味强调纳入财政专户管理和缴存比例，忽视了支出上存在的问题。

4.征缴模式陈旧、程序不科学。尽管近几年各地都积极推行预算外资金“单位开票、银行代收、财政统管”的征管体制，但由于种种原因，一些地区仍处于自存自缴的状态。而预算外资金收入过渡户的存在，给个别单位截留预算内外收入、坐收坐支预算内外资金提供了可能。另外，由于征缴程序不严密、不科学，也容易形成资金体外循环。

5.相关政策和配套措施缺位。根据预算外资金管理的要求，行政主管机构可以按照国家规定从所属企事业单位和社会团体集中一部分管理费，但该办法对管理费的收取方式、标准、票据使用、支出范围及资金管理都没有做出具体明确的规定。

三、加强和完善预算外资金管理的措施

1．明确征管主体。整合管理资源一是要进一步明确财政部门是预算外

资金的征管主体地位。多年来，各级财政部门不遗余力地从事着预算外资金管理工作．但却一直回避着一个比较敏感的问题．这就是预算外资金的征管主体是执收执罚部门和单位．还是财政部门?税务部门在税收征管中．有相当完备的法规体系做后盾．主体明确．职责清晰。预算外资金却仅仅强调是财政性资金．征管主体在政策上始终没有明确．从而形成了执收执罚部门和单位与实现收入之间的一种利益关系 在这种利益驱动下．一些部门和单位想方设法搞“创收”．千方百计逃避管理．使国家的相关政策规定难以落实。因此．加强预算外资

金管理．必须首先在政策上将部门和单位的执收执罚行为与所实现的收入割裂开

来．进一步明确预算外资金的征管主体是财政部门． 由其他部门和单位在履行职能时代收代缴 二是要整合财政部门管理资源。明确管理机构．统一管理政策。伴随着政府机构精简和财政管理制度改革．财政部门内部也进行了一次大范围职能调整．将预算外资金管理职能分散到财政内部各业务部门 通过几年来的运行情况来看．这种分散管理机制在客观上削弱了对预算外资金的监管 由于财政系统内部各业务部门还承担着其他许多职能．管理力量薄弱．加之相互之间政策不衔接．措施不配套．管理职能难以落实。因此．需要成立专门的管理机构．充实人员．明确收入监管职责。协调统一收入收缴政策和措施，在组织结构上保证预算外资金“收支两条线”管理规定真正落到实处。深化“收支两条线”管理改革，强化财政综合预算管理。根据国务院转发财政部深化“收支两条线”改革意见，目前我国总体上是依照与人民群众生活相关程度，采取逐步将预算外资金纳入预算管理的做法。因此各级财政首先要将国家明确规定应纳入预算管理的行政事业性收费和政府性基金全部纳入预算管理，相应支出通过预算予以安排。

2.强化预算的刚性和完整性。对有预算外资金收入的单位要严格预算管理，认真编制年度综合收支预算，统筹考虑预算内外收支，将预算内外资金捆绑一起，支出按定额统筹安排，作为预算内资金的补充，以弥补人员经费、公用经费的不足，充分发挥财政资金的整体效益。应严格执行财政部门核定的项目、范围和标准，统一各部门、单位奖金、福利发放标准，做到透明化。 

3.积极借助智能网络管理系统，规范预算外资金管理。规范预算外资金管理，首先是堵塞收入方面的漏洞，做到应收尽收。要以收费票据为资金监管源头，利用现代科学技术手段赋予财政票据信息功能，再借助收费单位、代收银行、财政三家之间强大的网络管理系统，彻底建立起一个“单位开票、银行代收、财政统管”的预算外资金征管体系。所有收费通过银行代收，不仅便于财政性资金集中纳入财政管理，增强财政调控能力，使财政专户发挥“准国库”的功能，而且还构建了财政部门与执收单位间高效的收费票据领购、核销管理模式，可以大大提高财政部门对执收单位收取预算外资金的监控力度，有力地遏止自立收费项目、自立收费标准等乱收费行为。

4.切实完善配套措施和法规建设。近年来尽管我国出台了大量的财政法规，但相对于我国市场经济发展而言仍处滞后状态，加之财政法规层次较低，财政法律、法规之间，以及同其他法律之间在涉及财政经费投入和财务管理方面存在冲突和矛盾，影响了法律的严肃性。因此，要尽快建立、发展和完善市场经济条件下的财政法制体系，为财政体制改革提供制度保障，推动预算管理制度的改革和建设向纵深发展。预算外资金管理改革要与财政管理制度改革、政府机构改革及经济体制改革等结合起来，才能切实贯彻执行国家的财经法规，并达到相互促进的作用，进而对现行的政府性基金和纳入预算管理的预算外资金管理方式进行规范和完善，真正发挥财政部门应有的管理监督作用，努力提高预算外资金的管理效率。

5.切实加强对预算外资金管理的监督检查，充分发挥预算外资金的效益。要把对预算外资金管理的监督检查作为财政监督的一项主要内容进行经常性定期检查。认真检查收费项目、范围、标准；检查票据的使用情况；检查预算外资金的存储使用情况；检查预算外资金的预算执行情况，对预算外资金实行跟踪问效。通过检查，合理引导预算外资金的流向和流量，使预算外资金在财政的宏观控制下管好和用活，充分发挥预算外资金的效益。 

四、拓宽管理范围。统一管理政策

一是要不断拓宽“收支两条线”管理的范围．逐步将各级政府及其所属单位．在履行或代行政府职能过程中．依据有

关法律法规收取或提取的各项收入．包括：行政事业性收费、政府性基金、专项收入、罚款和罚没收入、彩票公益金和发行费、国有资源使(占)用费收入、国有资金经营收益、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入等政府非税收入，全部上缴国库或财政专户管理．实行“收支两条线”管理。淡化预算外资金概念。建立由税收收入、非税收人为内容，涵盖政府可调控资金来源和全貌，规范、科学的公共财政收入管理体系 二是要针对目前非税收入项目政出多门。杂乱无章。相互抵触矛盾的现状。加强调查研究。尽快制定统一、完整的专门法律法规．规范政府非税收入管理程序。设立政府非税收入项目应依据相应的法律、法规和规章。或者按规定报省级财政、物价部门审批．重要的需经省政府同意，报财政部审批 执收执罚部门和单位必须按照规定的项目到减少纳税的目的，从而减少因触犯法律而承担的风险．这是纳税人所愿意接受的 正是由于每个国家的政府都加大打击偷税行为，加强反避税的力度，所以，纳税人采取合理的方法安排自己的经济活动进行税收筹划，在减少纳税的同时．强化了法律意识

五、建立完善管理制度。强化收入日常监管

一是实行收费项目公示制度 通过逐户清理现行的各项收费和罚没项目．取消不合理、不合法的收费项目．将不体现政府行为的行政事业性收费转为经营服务性收费并依法征税。将清理保留的收费项目通过新闻媒体向全社会公布．让

舆论、公众共同进行监督。二是规范和完善行政事业性收费和罚没票据的管理 严格按照国家和省上的有关规定．对现行使用的各类收费和罚没票据进行清理整顿 坚决取缔非财政部和省级财政部门印制的各类违规票据．健全和完善票据

申报、领购和回收制度，做到“五个统一”，即统一领发、统一使用、统一缴销、统一保存和统一监管。实现“三个结合”．将管票据与管项目结合起来。从项目源头上控制乱收费、乱罚款行为的发生：将管票据与管收入结合起来．监督收费和罚没收入及时足额上缴财政专户或国库：将管票与抓稽查结合起来。规范单位的财务管理和收支行为。三是积极推行非税收入收缴管理制度改革 取消执收部门和单位收入过渡性存款账户，由财政部门统一设立预算外资金财政专户和财政汇缴专户；规范收入收缴程序，实行直接缴库和集中汇缴．确保非税收入及时足额上缴财政；健全票据管理，启用《非税收入般缴款书》，依托现代信息技术，建立和完善非税收入项目信息和收入监管系统，强化非税收入收缴的监督力度

六、以查促管。切实保障“收支两条线”规定落到实处进一步强化财政监督机制。认真开展行政事业性收费、政府性基金以及财政票据年度稽查工作．重点清理漏管单位和漏管收入，检查落实“收支两条线”管理规定．并对单位支出项目资金进行跟踪问效．从源头上防止“三乱”现象的发生，有效保障中央和省上有关政策规定落到实处。同时，要继续认真开展对教育、建设、土地、交通等重点部门和行业收费的专项治理．督促落实已宣布取消和降低的各类收费项目标准。发挥社会监督作用，健全完善以收费公示、收费举报、违规处罚和责任追究为一体的监督管理体系．从重从严查处典型案例．并通过新闻媒体公开曝光．促进预算外资金管理逐步纳入法制化、规范化的轨道。

总之，我国的预算外资金管理已经取得一定成效，但仍缺乏具体有效的法规制度及运行机制的保障，财政管理尚未完全到位。因此，必须重视并解决预算外资金管理中存在的问题，切实加强对预算外资金的监督检查，充分发挥预算外资金的效益。

致谢词

几年的读书生活在这个季节即将划上一个句号，而于我的人生却只是一个逗号，我将面对又一次征程的开始。四年的求学生涯在师长、亲友的大力支持下，走得辛苦却也收获满囊，在论文即将付梓之际，思绪万千，心情久久不能平静。 伟人、名人为我所崇拜，可是我更急切地要把我的敬意和赞美献给一位平凡的人，我的导师。我不是您最出色的学生，而您却是我最尊敬的老师。您治学严谨，学识渊博，思想深邃，视野雄阔，为我营造了一种良好的精神氛围。授人以鱼不如授人以渔，置身其间，耳濡目染，潜移默化，使我不仅接受了全新的思想观念，树立了宏伟的学术目标，领会了基本的思考方式，从论文题目的选定到论文写作的指导,经由您悉心的点拨,再经思考后的领悟,常常让我有“山重水复疑无路,柳暗花明又一村”。在论文即将完成之际，我的心情无法平静，从开始进入课题到论文的顺利完成，有多少可敬的师长、同学、朋友给了我无言的帮助，在这里请接受我诚挚谢意！ 

参考文献：

巫建国.公共财政学[M].北京：经济科学出版社

许德清.人大对政府基金和预算外资金加强监督的几点思考[J].人大研究

黄佩华：《中国地方财政问题研究》中国检察出版社

杨雷：《中国财政分权过程中非正式财政收入的过度膨胀及对策》