关于电信企业“会计委派制”的思考

一．目前电信企业的财务体制状况导致企业实行会计委派制．

二．电信行业的会计委派制的具体操作模式

三．电信企业实行会计委派制的成效．

四．电信企业实行会计委派制的不足之处及改善建议

内 容 摘 要

会计委派制是在当前国有企业存在会计信息失真，财务收支混乱，国有资产流失问题严重的情况下产生的,是改革开放和社会主义市场经济所产生的新生事物，是对会计管理体制进行的重大改革和完善。会计委派制也是在我国政府极力推动下产生的一个结果，目的在于规范会计行为，强化会计监管，根治会计信息失真。 经过几年的实践经验证明，在电信行业实行会计委派制的确是将会计管理，会计监督与反腐倡廉等有机结合起来的有效途径。对于健全监督约束机制，净化会计工作秩序，保证会计资料的真实性和完整性，推进党风廉政建设等方面所起的作用已得到有关方面的肯定和重视。

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关于电信企业“会计委派制”的思考

现代，通信发展领域日新月异，技术换代更新频繁，通信行业体制也随着改革开放的深入开展，发生了翻天覆地的变化。电信企业一分为几：中国移动、中国联通、中国电信等。从业务种类繁多的旧企业分为各自独立的新企业，目前，各个电信企业都处于新旧经济体制转轨时期，新体制尚未完全确立，与社会主义市场经济相适应的法律体系尚不完备，社会监督体系尚不健全，这一切导致部分电信企业：国有通信资产及其收益流失、财务监督弱化、会计基础工作落后、会计信息失真、预算内、外资金管理失控等问题出现。这些问题反映在会计工作上，表现为“会计信息失真”。 电信主管部门对产生上述问题的原因进行了深刻分析，普遍认为：现行监督体制不健全是产生问题的重要因素。因此，建立有助于强化电信行业会计监督的会计人员管理体制自然成为关注的焦点。

目前电信企业普遍采用的会计人员管理体制是：用人单位自主管理为主，各单位自主任免会计人员，并对会计人员进行日常管理，会计人员的任免权、考核权、经济奖惩权都掌握在企业领导手中，电信主管部门仅对其从业资格、专业技术资格等进行间接管理。尽管《会计法》赋予会计人员监督本单位经济活动的职责，但在这种体制的局限下，会计人员隶属于所服务的电信企业，并对本企业的行政领导负责，不便于会计人员充分履行职责，抑制了会计监督职能的发挥，致使会计信息普遍严重失真。 因此，电信企业会计管理体制改革势在必行，一方面要强化企业 的会计监督，解决企业经济活动中的一些现实问题，另一方面，要解决会计人员行使会计监督的诸多困难。实行会计委派制成为自然趋势。会计委派制的主要特点是：企业的主要会计人员由所有者委派，经营者不得干涉委派会计人员的工作，也就是说，主要会计人员的任用不是由经营者任命而是由所有者委派，经营者不得干预。会计人员相对独立于各单位，从而确保了会计人员的独立性，从而为其发挥监督职能提供了可靠的基础和前提。同时，会计人员自始至终对受派单位的资金运动进行核算监督，便于对受派单位的经营管理活动实施事前监督和事中控制。 九十年代初，会计委派制的试点最早在江苏苏州的用直镇、湖北襄樊市、利川市等地展开。在总结试点情况的基础上，中纪委二次全会提出：“改革会计人员管理体制，在国有企业、国有控股企业进行会计委派制度试点，有条件的地方和部门也可以试行会计委派制度”。此后，试点工作在全国各地迅速展开。据不完全统计，截止1998年底，全国共有105个地级区（市）、414个县（市）进行了试点，直接或间接委派会计人员达14472人。

目前国有企业的会计委派制形式，归纳起来大致有三种： 

 1、向国有大型企业委派财务总监。财务总监一般由产权管理部门选派，通过一定程序进入公司董事会，承担监督国有资产营运、重大投资决策以及审查会计报表等职责，对重大财务收支和经济活动，实行与总经理联签制度；财务总监的工资、奖金与所在单位分离，以保证其实行会计监督的独立性；委派部门对被委派的财务总监定期考核和轮岗。这一形式最早产生于广东省深圳市，其后在许多地方均有试点，1999年初，上海市政府决定在市属大中型国有企业推行这一做法。 2、对国有中小型企业委派会计负责人。这一形式的委派对象主要是财会负责人或会计主管人员；委派部门大多为财政部门，也有财政部门和企业主管部门联合委派；管理体制是按照“统一管理、统一委派、分职任免”的办法，对委派会计人员的人事档案、职务晋升、工作调动、专业职称、工资奖励、福利等实行统一管理，但工资福利等的负担形式各地有所不同，大多是按照“谁用人，谁负担”的原则由委派单位向用人单位收取服务费。目前向中、小型国有企业委派会计人员主要是在中小城市进行试点 3、企业集团内部委派制。即由集团（总公司、母公司）向下属企业或子公司委派会计人员，对被委派的会计人员一般由集团进行直接管理（包括行政关系、个人档案、工资福利等）。这一模式在全国许多大型企业集团（或大型的事业单位）都有试点，如武汉钢铁集团公司、山东潍坊亚星集团公司、北京华都集团等。 为了强化会计基础工作和服务监督，加强了会计服务功能和目标责任制管理。部分电信企业都先后开始了会计委派制的实施。重庆移动在2004年也开始采用了企业集团内部会计委派制，该公司的具体操作模式是：市公司根据各区县地理位置的远近划分片区，每个片区派驻一个财务分部，实行财务“派驻制”，由委派的会计人员承担片区内分公司发展所需资金的筹措、使用和管理，并兼综合统计、物资供应等，以加强收入稽核和成本控制。管理体制是依照“双重管理、统一委派”的办法，对委派人员的人事档案、职务晋升、工作调动、专业职称等实行统一管理，工资福利等由市公司负担。据了解，重庆联通、重庆邮政局本地网、成都电信局本地网等也采用了会计委派制，实行财务“派驻制”，由市局向所属各县区局委派会计人员。

经过部分电信企业和国内其他企业几年的试点，会计委派制的成效主要体现在以下几点:  1、有利于加强国有资产管理。企业造假的一个主要原因是利益驱动，有的企业为了本部门的局部利益和短期利益不惜牺牲所有者等其他部门或个人的利益，使企业的资产不能增值甚至不能保值，大量的国有资产流失。电信企业实行会计委派制在一定程度上防止了企业的国有资产、集体资产及其收益的流失。强化了企业内部约束机制，并寓监督于管理和服务之中，能对电信企业经营活动实行全过程控制，改变了财税审计部门事后的远期的外部监督效果不尽如意的局面，有效地防止了国有资产及其收益的流失。 2、强化了会计监督，提高了会计信息的相关性和可靠性。我国企业现在实行的会计管理制度是任命制，会计作为一种管理活动直接依附于企业，会计人员成为企业的一员，财务人员与经营者存在着利益和职业上的依附关系，时下，假发票、假账、假报表到处可见，会计信息失真现象非常普遍，这无疑增加了报表使用者决策的难度。会计委派制正是解决这一问题的良药，电信企业实行会计委派制可以防止虚假的会计信息，防止所有者权益受经营者的侵犯。这也是实行会计委派制的初衷。电信企业实行会计委派制有效地摆脱了会计人员与所在企业之间的依附关系，使会计人员的工作相对独立，将会计人员的人事权、考核权、工资发放及业绩评定权等从所在企业分离出来，解除了会计人员的后顾之忧，使其能相对独立地进行监督职权，敢于对财务报表的真实性、合法性、准确性、统计完整性进行监督，从而有效地遏制了以往“领导定调子，会计统计填数字”的现象，有利于解决通信行业会计信息失真，会计秩序混乱的问题。使电信企业的会计工作进入一个良性的循环。  3、为从源头上制止铺张浪费、贪污等提供了可能。会计工作是经济工作的基础，许多经济案件的发生不仅会在会计上有所体现和反映，同时也使会计工作秩序混乱、会计监督弱化、软化。电信企业实行会计委派，正是从机制上、体制上进行根治的一项措施，有利于企业对资金进行全过程的监督和管理，同时也解决了企业资金收付环节的控制问题，从源头上控制了资金的使用方向，并加强了对预算单位日常的财务管理，提高资金的使用效率，强化了企业内部监督机制。由于单位会计人员是上级公司委派的，其行政关系、待遇不受所在工作单位的制约和影响，在较大程度上，可以独立行使 《会计法》赋予的监督职权。加之上级公司对其工作业绩要进行考核，被委派公司财务收支若有违反财经纪律，被委派的会计人员负有直接责任。这样就促使会计对违反财经纪律的财务收支不予受理，不会唯命是从，从而减少资金使用的随意性。 有助于推动党风廉政建设和社会风气的好转。这也正是中经委提出进行会计委派制试点的初意。 重庆移动采用会计委派制的一年多来，勇于探索，大胆实践，因地制宜，积极开展工作，并取得了一定的成绩，各分公司的会计基础工作、会计信息质量、人员素质都有了一定程度的提高。

但是，我们必须要用辩证和实践的观点来看待会计委派制，会计委派制如同其他新生事物一样，在试行的过程中，其不成熟、不完善的缺陷很快就暴露出来。在几年来的试行过程中，由于派出人员的素质和业务水平参差不齐，加上会计委派制度本身存在的先天不足，缺乏必要的理论指导，对委派人员的工作职责、工作方式和工作特点等基本问题还存在着不同的认识，各电信企业的具体作法没有统一的标准，加上电信行业经营环境必须面对的诸多困难等原因，使得会计委派制还没有发挥出应有的作用。从各地推行的过程和效果来看，会计委派制之所以不能完全发挥其应有的作用，很大程度上是受其本身存在的不足所制约。归纳起来，会计委派制的缺陷主要有以下几方面：

  1、会计委派制缺乏法律依据和各方的行为规范，与现行的许多法律法规相冲突，与建立现代企业制度的改革目标相违背。《全民所有制工业企业法》第三十二条规定：“企业有权建立机构设置及其人员编制”，第五十八条规定：“任何机关和单位不得侵犯企业依法享有的经营自主权；不得向企业摊派人力、物力、财力；不得要求企业设置机构或者编制人数”，《会计法》第三十六条规定：“应当根据会计业务的需要，设置会计机构，或者在有关机构中设置会计人员并指定会计主管人员”，《公司法》第一百七十四条规定：“公司应依照法律、行政法规和国务院财政主管部门的规定建立本公司的财务、会计制度”。从以上有关规定可以看到，法律赋予了公司、企业等社会主义市场经济的经营主体相当大的自主权，可以自主配备其会计机构的设置和会计人员，因为这是其内部事务，是公司、企业的基本权利和职责。而实行会计委派制，由政府机构向其委派会计人员，与相关法律有冲突，与建立现代企业制度的改革目标相违背。市场经济是法制经济，转变政府职能，把企业推向市场，扩大企业自主权，使企业真正成为“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的市场主体，这是社会主义市场经济体制的根本要求。为此我国《企业法》和《企业转换经营机制条例》中关于政府对企业的职责有明确规定：一是对企业实施社会管理，二是对企业实行国有资产所有权管理，即政府主要运用经济、法律和必要的行政手段管理国民经济，而不直接干预企业的生产经营活动。企业依法享有经营自主权，即依法享有国家赋予其经营管理的财产经营权和行政管理权。换句话说，我国经济体制改革的目标就是“宏观上加强间接控制，微观上放开搞活”，会计管理体制的改革不能有悖于经济体制的改革。而实行会计委派制后，由国家以行政命令的方式把会计人员委派到企业，实际上是政府直接干预了企业的劳动用工权和人事管理，由政府控制会计，与计划体制下的会计管理体制没有差别，不利于现代企业制度的建立，不符合现代企业制度下会计工作回归企业的内在必然要求，不利于增强活力与经济效益的提高。 2、当前的会计委派制制约了会计职能的实现。会计的职能有核算、监督、预测、分析、决策，会计本身既具有对外反映与报告职能，又具有对内管理的职能，而当前电信企业试行的会计委派制，在实践中过分地强调了会计的外部监督职能，制约了会计的内部管理职能的实现，弱化了会计的预测、分析、决策等其他职能，不利于会计管理职能的充分发挥。也制约了电信企业的经营管理。另一方面，委派会计和电信企业管理者的目标不同，前者的目标是如实反映并监督电信企业经济活动，保证收支不出现违法行为，后者的经营目标是使利润最大化，因此容易造成委派会计与电信企业经营管理者的对立与不信任，后者常常会挖空心思地采取不正当手段隐瞒一些经济业务活动以逃避前者的监督，如大量的现金交易、隐匿或篡改原始凭证，使前者不能全面地掌握企业的经济活动情况，弱化了会计的反映与监督职能。如果电信企业的某种收支存在一定的不确定因素，而委派的会计人员又不一定有十分的把握，他为了保全自己，肯定会反对这种收支，因而很可能会延误电信企业的投资机会，降低电信企业的获利能力。

3．实行会计委派制割断了电信企业管理与会计人员之间的关系，容易造成电信企业与会计人员的对立，不利于发挥人的主观能动性和积极性。电信企业的经营成果只有与委派会计的经济利益挂钩，才能充分调动其积极性。会计主管部门向电信企业委派会计人员，委派会计的经济利益与企业的经营活动无关。反过来委派会计工作业绩的好坏，企业也管不着。特别是在一些经营效益良好的电信企业中，职工与委派会计之间的收入差距，往往会使委派会计产生不平衡的消极心理，甚至走到企业的对立面，使企业与委派会计产生摩擦，影响会计职能的发挥，不利于电信企业的经营管理。况且，委派会计的经济利益与所在企业脱钩，也难以发挥监督的积极性。要真正发挥监督的作用，监督者除了在客观上受监督制度的约束以外，如果没有来自于主观上一定的利益刺激，便难以有监督的积极性。委派会计的经济利益与所在企业完全脱钩，不具备股东的监督资格，因而难免影响有监督积极性。委派会计是财务部门派出的监督国有资产运行效率的人员，有的还具有公务员身份，而不是像注册会计师那样的专职监督人员。目前的制度还缺乏将委派会计的经济利益与其对监督企业的评价结论是否独立、客观、公正直接或间接挂钩的机制。 针对会计委派制存在的问题，为充分发挥会计在市场经济体制下加强国有资产管理，保证电信行业国有资产完整和国有资本的保值增值、防止会计信息失真等方面的积极作用，我们有必要对这项制度进行多方位和更深层次的思考，建立、健全与会计委派制相配套的管理制度，在实践中不断地完善会计委派制。可以从以下几方面完善会计委派制： 1.实行新的会计立法和电信行业会计法，以正确解决会计委派制与现行法律、法规相悖之处，从法律法规上给会计委派制一个合理的定位和说法。委派制的逐步推行和完善必须取得法律法规的支持，纵观我国的现行法律，尚没有任何一条明确的关于会计人员委派制的规定，电信主管部门也没有一项关于电信企业会计委派制的具体条款。因此，政府必须尽快制定有关委派制的法律，电信主管部门应尽快出台有关会计委派制的行规，使政府和电信主管部门是以法律法规手段而不是以行政命令方式向企业推行会计委派制。要修订现行法律法规中与会计委派制目标模式相冲突的地方，制定一部针对会计委派制的法律法规，使其成为《会计法》的特别法进行运用，建立与其他法律法规的协调机制。按照特别法优于普通法的原则，当二者发生矛盾的时候，应适用特别法的规定，从而为实现会计委派制提供有力保障。另外，相关法律法规对委派会计人员和单位负责人的职责权限规定不甚明朗，因此，要制定与之配套的法律法规制度，把委派会计人员对委派电信企业应尽的职责、权限、义务以及与受派电信企业的关系用法律法规的形式规定下来，并要注意相关规定的一致性和配套性。要妥善处理好会计委派制与建立现代通信企业制度的关系，建立健全行业内部治理结构。委派会计应当在《公司法》和有关电信法规规定的权限内行使职权，应当有利于建立现代通信企业制度，完善行业治理结构。 2.正确处理好委派部门与电信企业单位、委派会计与电信企业经营管理者以及委派部门与其它部门的关系，既要充分发挥会计的反映与监督职能，又要发挥会计的管理职能。委派部门要以搞活搞好电信企业为目的，做好宣传解释工作，严格要求委派会计按国家财经法规办事，主动为电信企业服务并排忧解难，在保证电信企业财务会计信息真实合法、遵守国家财经纪律的前提下，放手支持和保护电信企业自主经营、自负盈亏、照章纳税。实行委派制以后，委派会计与电信企业经营管理者的关系发生了变化，双方都要及时调整角色，正视相互牵制、相互监督作用的存在，积极发挥这种作用的正面效应，努力消除负面效应，避免双方对立起来。委派会计不仅要坚决维护电信行业国有资产所有者和政府社会经济管理者的权益，而且要合法、客观、公正地反映电信企业生产经营状况，为电信企业生产、经营、决策出谋划策。委派会计制还牵制到其他一些部门的利益，这就要求各电信企业部门领导提高思想觉悟，以大局为重，确保委派会计制度顺利实施。 3.建立和完善对委派会计人员的管理机制。人是生产力中最活跃的因素，所以会计委派制实质上是对会计人员管理体制的一种改革，也是对现行的电信会计人员管理体制提出了挑战。因此，通信行业必须在会计领域中建立起一套科学合理的对人的管理体系，将委派制与电信会计人员管理体制改革结合起来。一是要建立一套完善的教育与培训制度，接受委派的电信企业应和派驻会计加强沟通，定期开展对电信会计人员经常性的教育、培训，包括：业务培训，政治素质教育，法纪、法规教育。电信会计人员是把好资金出入口的第一关，他们的政治素质的提高，法纪观念的增强，是为国家管好资金、用好资金、防患于未然的基础。委派的会计人员一定要有崇高的通信行业会计职业道德水准，严于律已，增强服务意识；同时，他们还要具备丰富的通信行业专业知识和实际工作经验，有较强的实际操作能力、分析判断能力和解决问题能力。在当今知识经济时代，会计理论与国际进一步接轨，国际之间的经济交往日益加深，从事通信行业的会计人员除了应学习专业知识外，还要学习并具备审计、法律、税收、金融、营销、计算机、英语等专业知识。二是实行会计人员定期轮换制度。为了避免会计人员在一个部门定期工作产生利益关系，影响其正常履行职责，应建立定期轮换制度。由于通信行业会计具有专业性强的特点，因此外部监督具有一定的局限性，在实际工作中，除坚持原有的出纳、会计、财务主管等相互之间内部稽核审查程序外，建立通信行业会计人员外部岗位轮换制度也很必要。轮岗可定期或不定期进行。轮岗时，应对财会人员进行离岗审计，并将审计结果呈报电信管理部门备案。三是对派驻会计人员实行严格的工作业绩考核制度和建立合理的奖惩制度。对委派会计进行工作业绩考核不但涉及其是否履行业务监督职责，还应将被服务单位一定时期的实际业绩纳入考核范围，考核业绩的好坏直接与其经济待遇相挂钩，使委派会计既能够履行监督职责，又关心委派单位的经营管理。

总之，会计委派制尽管对于防止电信企业会计信息失真有一定的作用，它只是在一定程度上强化会计基础工作和服务监督，加强了会计服务功能和目标责任制管理。但由于它对会计本身的发展不利，而且在实践中存在诸多难度，比如由谁委派？如何委派？其最大的缺陷在于难于建立起对会计人员有效的激励约束机制。客观地讲，电信体制改革中出现的问题（比如：国有资产及其收益的流失、财务监督弱化、会计基础工作落后、会计信息失真等），有着十分复杂的历史的、现实的原因和社会因素，所有这些单靠会计委派制来加以完全解决是不现实的。 从重移的情况看，财务“派驻制”并未改变以行运区划为中心的小而全的分散管理方式，尤其是部分分公司各自为政，粗放型经营模式给全网建设和经营带来不利影响，致使全局负债率居高不下，不利于整体资源利用效率的提高。而由市公司集中主要的投资决策权，实行财务一体化则有利于降低筹资成本和经营成本，简化分公司核算程序，实现收支两条线管理，提高企业整体资源利用效率和国有通信资产的增值率。  在当前的电信体制改革中，在下一步的公司化运作中，尚需在会计实践中不断地总结经验教训，因地制宜地健全会计监督和激励约束机制。同时，须注重提高会计人员的整体素质，加强业务技能培训和职业道德教育，不断更新知识，如举办全市移动会计人员的税收、法律和计算机培训政策，强化会计人员的法律责任，熟悉掌握国家经济法规和通晓财务会计知识，有计划地选培一批有较丰富实践经验的高层次的会计管理人才，以更好地为重庆移动的可持续、高效发展奠定坚实的财务管理基础体系，为我国加入世贸组织后所即将面临的跨国电信运营商的竞争培育一个坚强的财务管理基石。

　

参 考 文 献

1、信息部清算司《电信企业核算办法》，北京邮电出版社，2002年12月

2、中国移动通信集团公司《中国移动通信集团公司会计核算办法》。

3、朱少平，《新体制下的国资管理与国企改革探索》，中国经济出版社，2003年5月

4．季晓南《国有资产经营管理理论与实践》中国经济出版社，2003年5月