清理欠税的思考

一、企业欠税的成因

二、欠税产生的危害

三、压缩清理欠税的几点思考

四、建议

内 容 摘 要

经济合社会的发展水平，特别是税法意识与税收征管能力，不仅是决定一国能否依法有效征税的重要因素，而且同样也是反响影响欠税规模的重要因素。与此相关，近年来，受经济景气变动，税法意识淡薄以及征管乏力等多种因素的影响，我国的欠税规模一直居高不下，并引起了广泛的重视。欠税，是当前税收工作中存在的一个突出问题。对此，国务院、国家税务总局多次强凋要求税务机关大力清理欠税，努力做到压缩旧欠、杜绝新欠。但从目前企业欠税情况看仍比较严重。欠税企业面大、欠税额高，而且主要集中在各地大中型企业，并且近年来呈现有增无减的趋势。

清 理 欠 税 的 思 考

经济合社会的发展水平，特别是税法意识与税收征管能力，不仅是决定一国能否依法有效征税的重要因素，而且同样也是反响影响欠税规模的重要因素。与此相关，近年来，受经济景气变动，税法意识淡薄以及征管乏力等多种因素的影响，我国的欠税规模一直居高不下，并引起了广泛的重视。从时间上看，既有当年新发生的欠税，又有税制改革后历年发生的欠税，更有税改前的欠税。其中，历年陈欠占欠税总额的70.6%，近年新发生的欠税占29.4%.从涉及税种来看，各税种多多少少都存在欠税现象，但以流转税最多，其中增值税欠税所占比例为53.6%，消费税为13.8%，营业税为10.9%，企业所得税为8%，城市维护建设税占2.7%，其他各税占11%.从欠税企业的经济类型来看，国有企业的欠税占33%，集体企业占8%，股份制企业占34%，涉外企业占9%，其他类型占16%.从清理的难易程度看，这些企业大部分仍在经营，但有些欠税企业已经破产、消亡、逃亡、失踪，清理难度非常大。有的企业是长期经营困难，有的企业是一时资金紧张，还有一些企业则是占国家的便宜不想缴税，能拖就拖。因此， 欠税是当前税收工作中存在的一个突出问题。对此，国务院、国家税务总局多次强凋要求税务机关大力清理欠税，努力做到压缩旧欠、杜绝新欠。但从目前企业欠税情况看仍比较严重。欠税企业面大、欠税额高，而且主要集中在各地大中型企业，并且近年来呈现有增无减的趋势。

 一、企业欠税的成因

企业欠税的原因是多方面的，既有深层次的经济原因，也有其存在的社会基础；既有外部客观因素，又有企业内在经济利益驱动。归纳起来，主要有以下几个方面：

(一) 客观方面原因

l、税收来源于经济，税收的增长主要依靠经济的增长，客观经济条件的制约是企业产生欠税的主要原因。受客观经济形势的制约，企业生产经营困难，GDP质量不高，经济效益下降，亏损增加，债务上升，在激烈的市场竞争中艰难生存，因而不可避免地产生欠税。

2、资金总量不足，与企业发展需要不相适应。负重奋进，超常规发展的思维影响、企业生产经营规模不断扩大，随着企业规模的不断扩大，就需要大量的资金注入。而长期以来，大多企业注重外延的扩大再生产，基建规模一直偏大，从目前企业的现状来看，资金严重不足、负债率过高是一个非常普遍的问题。由于企业资金严重不足。是企业产生欠税的另一个重要因素。

3、企业改制过程中形成的欠税难以消化。按照党的“十五”大精神，企业改制改组是当前深化改革的一个重要方面，这对搞活经济促进企业的发展壮大，调整经济结构、产业结构，保证税收的持续增长具有重大的积极作用。但对采取联合、兼并、租赁、拍卖等形式进行的改制企业，其欠税问题难以落实。主要是企业在债权债务划分上存在不同的纠纷和想法，欠税老企业无力偿还、新组建企业不愿承担责任而难以落实，导致老欠清缴无望。

4、“费”挤税也是不可小看的因素。近年来由于各种“费”的负担大量增加，使得企业负担大幅上升。从宏观上看税收占GDP比重呈下降趋势，以98年为例，税收收入占GDP比重约为11％，但从微观上看，企业负担并没有下降反而呈上升趋势。由于大量的不合理收费挤了税，这也是造成欠税的一个原因。

（二）主观方面原因

纳税人税收法制观念不强是欠税长期难以治理的又一重要原因。纳税人税收法制观念不强，纳税意识淡薄，不仅给整个税收工作带来影响，也是欠税问题长期难以治理的一个重要原因。纳税人在欠税问题上主要存在以下模糊认识。一是部分企业对欠税的危害性认识不足，不把拖欠国家税收视为一种违反税收法规、损害国家利益的行为。把欠税与企业债务、应付帐款甚至流动资金混为一谈，认为“不欠白不欠”。还有一些纳税人存在一种十分错误的观念，认为欠税不同于偷税、抗税，不属违法行为。因此一些企业长期占用税款，把欠税当作无息资金，长期无偿使用。二是一些纳税人特别是法人代表纳税意识差、法制观念淡薄，把纳税看作是企业对国家的贡献。只讲小集团利益，不讲企业的应尽义务。由于认识上的错位，贡献论思想存在，欠税也就不作为怪了。

(三) 税收政策影响

税收政策的影响是企业产生欠税的不可忽视的因素。税收政策由税前还贷(部分贷款可用流转税还贷)改为税后还贷后，企业的利息支出增加；新旧税制交替过程中对期初存货已征税款的抵扣政策各地执行不一。使许多企业至今仍未抵扣完毕，实际上等于国家占用了企业资金；实施生产型增值税，使采掘业、建树业和资金、技术密集型企业税负明显加重；纳税人销项税款不足抵扣时，留抵的进项税款一时难以抵扣；有些行业出现高征低扣的不合理现象。使进项税款难以通过销售完全转移出去。

（四）征管不力、执法不严在一定程度上影响了企业欠税的治理

一是有的税务人员工作责任性不强、对企业生产经营情况不熟悉，对每户企业欠税情况和欠税总体规模到底有多少没有全面掌握。或者受企业资金周转暂时困难影响，对企业采取同情和宽容的态度，使其旧欠未清。新欠又生。

二是少数税务机关受税收计划影响，对清理企业欠税态度不积极，在具体操作上留一手。在当年税源充足，清不清欠税丝毫不影响税收任务的完成，而有意把企业欠税作为蓄水池放在下年度入库，以减轻下年税收任务重和税源不足的压力。但一旦这些企业生产经营突遇困难或大规模基建而资金紧张时、所蓄税源往往最先受到冲击而很难收回。

三是少数税务人员税收法纪观念不强，对欠税企业不执行加收滞纳金和处罚制度，面对复杂的执法环境，怕得罪人，怕伤害某些关系、不惜放弃以法治税的原则，在企业欠税问题上开一只眼、闭一只眼。

四是税收法制建设滞后、治理欠税手段较弱。税力部门至今还没有一个完整而系统的税收基本法。现阶段大多数税法都是以条例、暂行规定、办法等形式发布实施。对欠税的性质、数额的大小、时间长短等问题没有具体的处罚规定，致使执法人员在实际操作中难以把握。且对玩忽职守为欠税企业大开绿灯的个别执法人员也没有制定明确的处治措施。

二、欠税产生的危害

首先，它影响了企业、纳税人之间的公平竞争，不利于经济的健康发展。因为公平竞争是政府对公民的承诺，公平竞争就意味着在法律法规面前人人平等，没有特权。对重点企业网开一面，在人们中就可能造成法律法规只能约束无权无势的小人物的印象。长此以往，人们的法制观念势必更加淡薄。最直接的危害还是对税收征管秩序的冲击，当税务部门对其他企业和个体户加强欠税的管理时，特别是采取强制措施时，这些纳税人往往感到心理不平衡，增加对税收的抵触情绪

其次，它破坏了税务机关“依法征税、应收尽收”的收入原则。

第三，企业欠税的时间长，难以追缴，转变为陈欠、死欠，最终导致税款流失，严重损害国家利益。

第四，从干部廉政建设角度看，它容易引发企业与税务干部间的不廉洁行为。

第五，企业违规欠税还对政府信用造成危害，对社会法制观念造成负面影响。因为依法行政是政府对公民的承诺，依法行政就意味着在法律法规面前人人平等，没有特权。对重点企业网开一面，在人们中即可能造成法律法规只能约束无权无势的小人的印象。长此以往，人们的法制观念势必更加淡薄。最直接的危害还是对税收征管秩序的冲击，当税务部门对其他企业和个体户加强管理时，特别是采取强制措施时，这些纳税人往往感到心理不平衡，增加对税收的抵触情绪。近几年来，税收宣传力度一年比一年大，但效果并不如预期的好，这与执法偏软、执法不公是不无关联的。

三、压缩清理企业欠税的对策

从形成企业欠税原因来看，欠税成因复杂，负面影响深远，清欠压欠势在必行。我们认为清理欠税主要从以下儿方面人手：

(一) 政府要积极支持税务部门清欠、压欠工作，为税务部门清欠、压欠创造一个良好的外部环境。同时还应成立清欠领导小组，分别有政府、税务、企业主管部门、银行、工商、司法、财政等多个部门参加，运用多种手段形成上下齐抓、左右共管，合力清欠的局面。

(二) 提高认识，加强领导，扎扎实实地开展税法宣传。根据欠税产生的不同原因。有针对性地进行宣传教育。首先讲清增值税是价外税，企业只是代收代缴，只有依法纳税的义务，没有拖欠占压税收的权利。对社会，通过税法宣传，大力宣讲税收服务国家、服务经济、服务改革、服务社会每一个成员的作用，宣讲在社会主义市场经济体制下公平税负、平等竞争的治税思想。通过有针对性的宣传，向企业和纳税人晓之以理，告之以法，以增强他们的纳税意识和自觉性，树立义务观、消除贡献论。在税法宣传方式上，对近年来纳税意识强无欠税的企业予以表彰；对纳税差的纳税人在传媒予以曝光；对偷、逃、欠税严重的纳税人则采取法律手段予以惩处。

(三) 加强监督、考核、规范管理。对98年以来有欠税企业。建议政府和经济主管部门，综合杠杆部门，在评价企业信誉、经济实力等级、股票上市、融资等方面，应把企业纳税情况作为重要考核指标。对欠税企业法人或主要负责人不得评为先进，不得晋升工资，在未缴清或落实欠税保全措施前，限止其出国、出境考察等。对税务系统内部要按季下压欠计划，将压欠计划执行情况按期考核并与个人的工奖挂钩。对压欠计划未完成的，视同收入计划未完成。

(四) 进一步完善税制。首先要逐步完善现行的增值税制度，实行由生产型增值税向消费型增值税过渡，从根本上解决部分行业、部分企业税负偏重的问题。其次，要统一执行期初存货已征税款抵扣以及“先征后返”等财、税政策，消化虚欠、避免因政策执行不一而导致税负不公，从而增加清欠难度。再要在法律上明确界定非故意欠税和故意欠税，以便区别对待，分别处理。对非故意欠税采取经济的、行政的手段加以限制和约来；对故意欠税则采取法律手段严惩不贷，此外，用法律制约取代行政协调，明确商业银行的扣缴义务人的法律地位、法律义务和法律责任，确保银行切实按“税、贷、货、利”的程序执行。

(五) 坚持依法控管，加大清缴力度,强化征管，依法从严治税。税务部门要树立有法必依、执法必严、违法必究的法制观念和“四铁”精神。牢牢抓住申报关、准期关，努力做到准期清以消除新欠。加大对欠税的清收和处罚力度，对有能力清欠又屡催不缴的，要采取强制入库措施；对欠税数额较大而一时难以缴清的，由税企双方共同制定压欠计划，逐步清缴入库。不按十划进度清欠的要坚决按规定加收滞纳金；对特困企业，按管理权限办理缓征手续；对构成欠税罪的，要坚决按法律程序追究其法律责任。    ⑴ 严格执行缓缴审批制度。纳税人申请税款缓缴，主管税务机关要对其缓缴原因进行核实把关，确实符合条件的，再上报省级税务局审批。对于经常申请税款缓缴的纳税人，税务机关应从严把握。缓缴期满后纳税人仍没有缴税的，税务机关应及时转为欠税处理。

⑵ 坚持以欠抵退的办法。凡纳税人既有应退税款又有欠税的，一律先将欠税和滞纳金抵顶应退税款和应退利息，抵顶后还有应退余额的才予以办理退税。以欠税抵顶退税具体操作办法，已在《国家税务总局关于应退税款抵扣欠缴税款有关问题的通知》（国税发〔2002〕150号）中明确。    ⑶ 依法加收滞纳金。对2001年5月1日新修订的征管法实施后发生的欠税，税务机关应按照征管法的有关规定核算和加收滞纳金。纳税人缴纳欠税时，必须以配比的办法同时清缴税金和相应的滞纳金，不得将欠税和滞纳金分离处理。    ⑷ 与纳税信用评定挂钩。税务机关要严格按照《国家税务总局纳税信用等级评定管理试行办法》（国税发〔2003〕92号）的规定，认真审核欠税人的纳税信用等级评定条件，切实按照有关评定标准确定纳税信用等级，真正发挥纳税信用评定管理工作促进纳税人依法纳税的作用。    ⑸ 加强欠税检查。对长期欠税的纳税人，税务机关应将其列入监控重点，明确专人负责，经常下户了解情况，提出解决方案，最大限度避免“死欠”。

⑹ 实行欠税公告。对于2001年5月1日以后发生的欠税，税务机关应依照征管法的规定予以公告。公告的内容应包括纳税人和法定代表人名称、分税种的欠税数额和所欠税款的所属期。在实施欠税公告前，税务机关应事先告之欠税人，督促欠税人主动清缴欠税。    ⑺ 实行以票控欠。对于业务正常但经常欠税的纳税人，税务机关应控制发票售量，督促其足额纳税。对于有逃税嫌疑的欠税人，税务机关应采用代开发票的办法，严格控制其开票量。    ⑻ 依法采取强制措施。对于一些生产状况不错、货款回收正常，但恶意拖欠税款的纳税人，税务机关应积极与纳税人开户银行联系，掌握资金往来情况，从其存款账户中扣缴欠税。对隐匿资金往来情况的，税务机关可进一步采取提请法院行使代位权、查封、扣押、拍卖和阻止法人代表出境等强制措施。

 ⑼ 参与企业清偿债务。欠税人申请破产，税务机关应代表国家行使债权人权利，参与清算，按照法定偿债程序将税款征缴入库。欠税人有合并、分立等变更行为的，税务机关应依法认定欠税的归属。

(六) 尽快全面实施新税收计划编制法。国家税务总局提出的以国内生产总值(GDP)评价税负水平，采用“税收负担率”作为计算分配税收计划的主要依据。用“税收负担率”编制税收计划方法与老“基数法”相比，更符合经济发展规律、也更符合税源客观实际，应尽快全面实施。尽早消除因下达任务的不合理性而使各地苦乐不匀，造成各地清欠力度不一，态度各异的现象。完善税收计划考核办法，把完成收入任务与规范执法、应收尽收、提高征管质量结合起来考核，用“弹性系统”综合评价税收征管质量的好坏。按经济规律办事，把完成收入任务的好坏与政治考核脱钩。

(七) 建立呆滞税款核销制。对已确实形成死欠的企业，通过一整套审批程序，把死欠企业欠税从欠税企业中分离出来，便于集中精力对活欠企业进行清欠。在具体操作上可参照银行呆坏帐处理办法，按照入库税款一定比例控制额度，明确审批权限。建议上级税务部门建立呆滞税款审批核销制度，解决死欠税款核销问题。

(八) 建立欠税人报告制度。凡纳税人没有缴清欠税的，应定期向主管税务机关报告其生产经营、资金往来、债权债务、投资和欠税原因、清欠计划等情况，报告间隔期由各地依据欠税程度确定，但最长不得超过三个月。欠税人有合并、分立、撤销、破产和处置大额资产行为的，应要求纳税人随时向主管税务机关报告。税务机关应通知欠税人以规定格式报告，税务机关据此建立欠税档案，实现对每个欠税人的动态监控。 三、建议

缩费扩税、规范收费行为。要对税外收费全面清理，首先区别以商品、服务、资源、资金等所有权或占有权为依托的收费与以政治权力为依托的政府收费。前者具有价格或租金利息性质，广义上属于价格范畴，应按照公开、公平、公正的市场交易原则进行规范。对以政治权力为依托政府收费，要区分合理的政府收费，名费实税的政府收费和不合理的政府收费(包括乱收费、乱摊派、乱罚款），进而采取不同的治理策略。对名费实税性质收费，通过立法，改为税收。对合理范围的各项收费项目，要通过法制渠道进行规范，有关政府收费的任何问题，都要经过人民代表大会民主决定，通过决定以法律形式加以规定。明确规定缴费人、缴费对象、费率、收费人、稽征办法、使用方面以及缴费人和收费人的权力和义务。收费项目的确立均需要会同人大或地方人大通过法律程序决定，任何人都不得在法外任意立项收费或改变法定收费标准，以防止乱收费。清理欠税工作难度大而执法要求高，我们要采取一切可以采取的措施，运用经济的、行政的、法律的手段，加大清欠力度，努力创造一个公正、公平的纳税环境

　

参 考 文 献

1、《中华人民共和税收征收管理法》及其实施细则

2、《国家税务总局关于应退税款抵扣欠缴税款有关问题的通知》（国税发〔2002〕150号）

3、《国家税务总局纳税信用等级评定管理试行办法》（国税发〔2003〕92号）

4、《欠税公告办法（试行）》，《中国税务报》2004-11-10

5、吉林省地方税务局 地方税收简报 第 43 期