论行政立法的监督(四)

    2．行政机关内部监督的独立性问题。行政机关对于自己立法的监督，本身就不可能使其具有彻底的独立性。但就现实而言，行政机关的内部监督是众多监督方式中适用最多的一种，就实际效果而言，其对行政立法监督的影响也是最大的。因此，确保行政机关的内部监督保持相对独立性，有利于强化对行政立法的内部监督。目前，行政机关内部的监督主要通过行政立法解释制度来进行。虽然《立法法》就“法律”规定了严格的解释制度，但是行政法规以下的法律法规没有规定解释制度。这是《立法法》的一大缺憾。目前我国行政法律法规的解释制度从行政法规以下都没有相应的制度规则，导致有些行政法规范由制定机关解释，有些则由实施机关解释。有时同一机关可以解释两个不同层次的行政法规范，如国务院部委一级的职能部门既有权解释有关的行政法规，又有权解释相关的行政规章。《立法法》规定法律的解释由全国人大常委会负责，即要解释机关专门化，又要解释机关权威化。而行政法规以下的行政法文件亦应提高解释机关地位，使解释机关具有较高的权威，进一步来看，应当在一级行政机关设立独立的专门机关负责对一级行政机关管辖区域内的全部行政立法进行监督解释。如，省级机关所立之法，应当全部由省级机关政府下属的独立机关进行解释，而不是由某个相关职能部门解释。这样既可以保证一定范围内的法制统一，更可以在一定程度上避免因部门利益而产生的利用立法进行的权力寻租行为。

    3．司法审查的独立性问题。从行政诉讼的现状来看，保障司法机关对行政立法通过诉讼程序行使审查权是必要的。

    （二）行政立法监督方式的完善

    1．加强权力机关对行政立法的监督

    （1）加强对授权立法的监督。从现实情况看，我国人大在进行立法授权时，对“授权”重视有余，而对“控制”重视不够；对被授权的行政机关过于宽容，少有实质性的和具体的限制。主要表现为:第一、授权范围过于宽泛。第二、没有规定国务院行使该项授权的有效时间。第三、没有规定授权立法的具体标准。因此，有必要强化对授权立法的监督。

    首先，应当严格控制授权立法范围，彻底抛弃各种形式的“一揽子”授权，实行一事一授权。人大在授权时，应明确规定具体的授权事项和范围，禁止抽象授权和空白授权。

    其次，授权立法应当有明确的时间限制。一些学者认为，在授予行政立法权时不规定授权时间，就等于承认行政机关可以无限制地长期享有立法机关授予的立法权，这种情况必然对立法机关的地位造成损害。

    再次，应当为授权立法规定具体的标准。人大在向行政机关授予立法权的时候，不能一授了之，而必须保证授出的立法权不被行政机关滥用。这就要求人大在授权的时候不仅要规定行政立法的范围和时问，而且必须规定行政立法的标准和原则。由于给行政机关授予立法权时没有规定立法标准，结果一些行政机关在立法时完全站在自己的立场上考虑问题，把行政立法变成扩张本部门权力，获取部门利益的工具。对于授权立法进行标准限定，在国外立法中并不鲜见。例如，意大利宪法第76条明确规定，“只有当确定原则和领导性指示，在被限定的时间内，并就一定范围内的问题，始得将立法权交给政府行使”。美国联邦最高法院曾宣称：“除非有法定标准的限制，否则国会不能授出它的任何立法权”。所以，根据我国行政立法的实际，人大为行政机关授予立法权的时候规定一定的标准是十分必要的。

    (2）加强人大对行政立法的事后监督。从世界范围看，对授权立法的控制既包括事前的授权控制，也包括事后的监督审查。因为是立法机关把立法权授予了行政机关，所以监督和控制这种权力的行使，防止行政机关滥用和毫无保留地行使行政权力就成为立法机关的主要任务。而我们现有的人大监督权一直停留在原则上，缺乏可以操作的具体规定。实际上，光规定人大可以撤销行政立法是远远不够的。这里面有许多复杂的问题需要明确。比如，如何撤销？依据什么标准撤销？采取什么形式撤销？撤销之后怎么办？ 这些都需要通过完善人大对行政立法的监督制度作出安排。

    2．强化行政机关对行政立法的自我监督

    （1）加强行政机关层级之间的行政立法审查。行政立法进行行政审查，是一种行政系统内部的层级审查制度。即指利用行政层级的监督权，由上级机关对下级机关的行政立法活动进行审查，以判断其是否违法。

    首先，就行政立法的制定而言，由于行政立法往往直接影响到政府的资源分配与经济管制。因此，有必要由整体行政机关对各部门行政规章及规范性文件的制定，进行相当程度上的内部控制。

    其次，从对行政立法制定后的审查监督方面来看，行政立法中涉及到的合理性、适当性的冲突非常普遍，远远多于具体行政行为中的合理性与适当性的冲突。这种冲突往往通过行政审查才能得到合理解决。这方面，我国法律已经有了明确的规定。比如，宪法第89条第13、14项规定，国务院依宪法有权改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章以及地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令，立法法第88条第6项规定，省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章。

    （2）对于行政立法备案制度要给予更大重视。立法法第89条、90条规定：地方性法规、自治条例及各种规章在制定后都要向国务院备案；国务院可进行审查。国务院《规章制定程序条例》第35条规定，国家机关、社会团体、企业组织团体及公民认为规章同法律、行政法规相抵触的，可以书面向国务院提出审查，对较大市的人民政府规章抵触上上级法规的，可以申请上级做出解释。目前，对行政立法的备案审查制度，并没有给予充分重视，通过备案审查纠正行政立法中的违法现象，作用发挥的不明显。有些地方行政立法备案审查制度更是成了形式，下级将制定的行政法规、规章和规范性文件报到上级，上级登记后归档就完成了备案审查的情况比较普遍。

    （3）充分发挥行政复议的行政立法纠错功能。我国行政复议法第7条仅对规章以下规范性文件的行政复议制度作出了规定，排除了行政相对人针对规章或规章以上的规范性文件提出的审查请求。而作为对行政立法的审查监督形式，行政复议应当是对制定规范性文件和执行法律、法规、规章以及其他规范性文件进行的全面监督。因此可以说我国现行的行政复议制度并不完备。

    （4）行政立法自我监督应改变行政命令式的运作方式，而建立起程序化的法定方式。目前，一些地方“红头文件”打架的现象时有发生，根本原因在于上下级行政机关之间、同级行政机关之间缺乏规范性文件的监督机制。行政机关之间的监督在大多数情况下仍是基于行政隶属关系进行，没有法律化的监督制度进行制约，更少有将其与对行政相对人的权益保护紧密联系在一起。有必要借鉴台湾地区行政机关自我监督的经验，建立行政立法程序化审查机制。比如，台湾《行政程序法》第157条规定：“法规命令依法应经上级机关核定者，应于核定后始得发布；数机关会同订定之法规命令，依法应经上级机关或共同上级机关核定者，应于核定始得发布”；第158条第１项第3款规定应核准却未经核准而订定的，构成法规命令无效的事由之一。根据我国的实际情况，在行政法规、规章出台之前，上级机关的监督权就应当参与到行政立法活动过程之中，即下级机关在实施行政立法活动的过程中，必须经上级机关的审查、批准。这种事前控制从程序上避免使上级的立法监督流于形式。同时还可以在同一行政区域内行政立法的同一性，保证避免行政法规、规章之间的法律冲突。